Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud.
Serie Análisis No. 1
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrolo-USAID
Banco Interamericano de Desarrollo-BID
CARE Internacional
Consejo Nacional de Desarrollo-CONADE
Organización Panamericana de la Salud-OPS/OMS
1994

3. Análisis institucional y marco legal

3.1 Instituciones participantes en el sector
3.2 Planificación e información
3.3 Recursos humanos
3.4 Metas, políticas, programas y aspectos legales
3.5 Participación comunitaria
3.6 Educación sanitaria y promoción de la comunidad

3.1 Instituciones participantes en el sector

Se detallan a continuación las instituciones involucradas en el sector de agua potable y saneamiento cuyas responsabilidades y funciones están definidas dentro del marco legal.

Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Es el organismo nacional que define las políticas de desarrollo e inversión de todos los sectores, incluyendo el de agua potable y saneamiento.

Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Creado el 11 de agosto de 1992, tiene como dependencia a la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental a la que se trasladó el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), con todas las facultades, responsabilidades y obligaciones que mantenía cuando funcionaba dentro de la estructura del Ministerio de Salud Pública.

El IEOS, creado como entidad de derecho privado mediante Decreto Supremo en 1965, tiene establecidas específicamente entre sus atribuciones y deberes principales:

- Elaborar planes, programas y proyectos de agua potable y saneamiento;
- Otorgar asistencia técnica a los municipios y otras entidades del sector;
- Brindar asesoría y asistencia técnica para la administración y operación de los sistemas;
- Contribuir al financiamiento de obras de agua potable y alcantarillado;
- Aprobar, de común acuerdo con el organismo nacional de planificación, los planes de ejecución y
   controlar la realización de obras e inversiones;
- Establecer normas de diseño, construcción y control de calidad del agua;
- Proyectar e implementar hospitales y clínicas de salud.

Ministerio de Finanzas y Crédito Público. Transfiere los recursos financieros asignados dentro de Presupuesto General del Estado para el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento; también aprueba los créditos externos.

Ministerio de Salud Pública. Es la autoridad normativa de la calidad del agua suministrada. En la actualidad, lleva adelante el Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud en el Ecuador (FASBASE), uno de cuyos componentes es un programa de saneamiento básico rural con recursos financieros importantes.

Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI). Adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería, fue creado en 1966 con el fin de obtener el mejor aprovechamiento y protección de los recursos hidráulicos del país. Entre sus funciones están las de planificar la mejor utilización y desarrollo del recurso hídrico, realizar evaluaciones e inventarios, determinar zonas de protección, declarar estado de emergencia y arbitrar las medidas necesarias para proteger las aguas y procurar la protección y desarrollo de las cuencas hidrológicas.

Es el órgano ejecutor de la Ley de Aguas, cuya disposición fundamental es regular el aprovechamiento de las aguas marítimas, superficiales, subterráneas y atmosféricas del territorio nacional, en todos sus estados físicos y formas. En consecuencia, los organismos ejecutores de proyectos de agua potable deben solicitar la concesión del recurso hídrico al INERHI, con los justificativos correspondientes.

Esta entidad cuenta con el apoyo del Instituto Ecuatoriano de Metereología e Hidrología (INAMHI), que elabora los registros respectivos para el análisis y evaluación de los recursos hídricos.

Banco de Desarrollo (BEDE). Es la institución financiera del gobierno que, conjuntamente con otras instituciones gubernamentales permanentes (FONAPAR, por ejemplo), o creadas ad hoc, apoya al sector con recursos económicos. En la actualidad, está ejecutando el Programa de Desarrollo Municipal e Infraestructura Urbana (PDM) para la ejecución de obras de infraestructura sanitaria en los municipios del país, para el que dispone de importantes recursos financieros.

Fondo de Inversión Social y Emergencia (FISE). Es una institución que depende directamente de la Presidencia de la República para atender demandas insatisfechas de la población, consideradas emergentes. Cuenta con una asignación especial de fondos para invertir en obras de abastecimiento de agua potable y saneamiento en los sectores rurales y urbano-marginales más deprimidos económicamente.

Instituto Ecuatoriano de Normalización (INEN). Establece las normas y realiza el control de calidad de los materiales que se utilizan en el sector.

Consejos provinciales. Existen actualmente 21 consejos provinciales que participan en el sector de agua potable y saneamiento, en las áreas urbanas y rurales de varios cantones.

Municipalidades. De acuerdo a la Ley de Régimen Municipal, están obligadas a dotar, administrar, operar y mantener los servicios de agua potable y alcantarillado; la nueva Ley de Modernización extiende esas obligaciones a las municipalidades dentro del área del cantón. Para mejorar la administración y el suministro de los servicios se han creado empresas municipales de agua potable o alcantarillado en varias ciudades del país; en la actualidad, existen 12 empresas municipales.

Empresa Provincial de Agua Potable del Guayas (EPAP-G). Con sede en Guayaquil, es responsable por los proyectos, construcción, operación, mantenimiento y administración de los sistemas de agua potable de la provincia del Guayas.

Juntas administradoras. Existen aproximadamente 2.000 juntas que operan y administran sistemas de pequeñas comunidades.

Organizaciones no gubernamentales (ONG). Cumplen un importante papel en el país, principalmente CARE, AID, UNICEF y PNUD; existen, además, otras fundaciones, agencias internacionales de cooperación bilateral y organizaciones de índole religiosa.

3.2 Planificación e información

A nivel nacional, el Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, decide la planificación, desarrollo, políticas y prioridades del sector agua potable y alcantarillado.

La Subsecretaría de Saneamiento Ambiental y el IEOS tienen las atribuciones y deberes de planificar, organizar, controlar y actuar, asumiendo el liderazgo del sector.

Los consejos provinciales y los municipios desarrollan programas específicos y la planificación de los servicios a nivel provincial y cantonal.

La coordinación entre CONADE y IEOS es muy limitada para vincular la planificación sectorial con la nacional y definir en detalle los planes de desarrollo y los recursos necesarios. Prácticamente, no existe ninguna coordinación entre las dos instituciones y los organismos provinciales y municipales que actúan en el sector de saneamiento básico.

Los sucesivos gobiernos del país han emitido leyes y acuerdos que dan atribuciones a otras instituciones a nivel nacional, regional y local para realizar labores similares a las que ejecuta IEOS; ello ha implicado la superposición de esfuerzos, desperdicio de recursos y ausencia de control y coordinación.

Existen en el país una infinidad de organismos gubernamentales, regionales, municipales y entidades privadas nacionales y extranjeras (ONG), que desarrollan actividades en el sector de agua potable y saneamiento; si bien muchos de ellos no tienen este campo como objetivo principal, participan en él. IEOS no ha logrado asumir el control y coordinación de las actividades desarrolladas por estas entidades y organismos.

No existen programas nacionales de manejo y protección de cuencas hidrográficas y de control sobre la explotación de aguas subterráneas. La experiencia del sector en materia de preservación de la calidad de las fuentes de agua deja mucho que desear y su responsabilidad en los aspectos de contaminación es grande. Ni INERHI, que es la institución encargada de preservar los recurso hídricos, ni IEOS dentro de su planificación de proyectos de agua potable, consideran los problemas mencionados.

Con respecto a la calidad y cantidad de los recursos hídricos, existen serios problemas en muchos de los sistemas instalados y se han realizado pocas acciones para preservar las cuencas hidrográficas. Sólo se están realizando algunos esfuerzos puntuales tales como el que desarrolla la Empresa de Teléfonos, Agua Potable y Alcantarillado de Cuenca (ETAPA) con el denominado "Proyecto de Manejo de las Cuencas Altas del Área de Aportación de Agua para el Cantón Cuenca" y CARE que, con la propuesta denominada "Manejo de las Cuencas Comunitarias", concentrarán sus esfuerzos en varias comunidades rurales.

En cuanto al control de aguas subterráneas, como ya se indicó anteriormente, no se han realizado estudios integrales en el país y la información disponible es limitada; es difícil la evaluación correcta de las posibilidades reales de explotación y, por ende, su regulación.

Resulta indispensable implementar una planificación nacional del sector que defina metas, políticas, estrategias y coordinación de actividades y recursos de todas las instituciones y organismos que desarrollan actividades relativas al suministro de los servicios de agua potable y saneamiento.

La urgente restructuración organizacional íntegra del sector, acorde a las condiciones actuales del país, debe servir para fortalecer el organismo rector que asuma el liderazgo y coordinación interinstitucional necesario para ordenar las actividades y apoyar las políticas gubernamentales de desarrollo.

En el país, no existe un sistema nacional de información; la información dispersa existente en los organismos no coincide con los requerimientos de las instituciones que fijan las políticas, ni con las que asignan los recursos. Además, la información es insuficiente, dispersa, desactualizada, incompleta y poco confiable y no se dispone de mecanismos que aseguren la alimentación continua de datos.

Resulta básico y sumamente importante saber qué está sucediendo en el sector en materia de inversiones, coberturas, dotaciones, volúmenes de producción de agua, recuperaciones, tarifas, recursos humanos, calidad de las aguas, índices de morbilidad y mortalidad, etc.

La Asociación Nacional de Empresas Municipales de Agua Potable y Alcantarillado (ANEMAPA), ha iniciado la instalación de un sistema de información que, por el momento, sólo incluye a las 11 empresas asociadas. La Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) realiza acciones similares y constituirá una buena fuente de información por tener a todos los municipios del país entre sus miembros (193).

De las visitas realizadas a varias provincias ecuatorianas, se estableció que la información estaba dispersa en cada institución y solamente la provincia del Azuay tiene un inventario, realizado en 1991, sobre las características más importantes de los sistemas disponibles de agua y eliminación de excretas en su jurisdicción, tanto en el área urbana como rural; ello le ha permitido planificar sus actividades futuras dentro del Plan de Desarrollo Integral del Azuay, que lleva adelante el Consejo Provincial.

En la provincia de Chimborazo se están dando los primeros pasos para organizar el sector a través de un inventario general de proyectos de agua y saneamiento en el área rural; para ello, se ha conformado un comité interinstitucional liderado por el Consejo Provincial con la participación de instituciones nacionales y ONG.

Un sistema de información nacional es indispensable para planificar, tomar decisiones, formular programas, jerarquizar actividades, asignar recursos, organizar a las instituciones involucradas en el sector y monitorear la gestión; su falta constituye una restricción para el desarrollo del sector.

3.3 Recursos humanos

La cantidad de instituciones y organismos participantes en el sector, las restructuraciones que están llevándose a cabo en algunas instituciones y la carencia de un sistema de información y de información confiable, hacen imposible la identificación de la cantidad de personal que actualmente se desempeña en el sector. Tampoco es posible distinguir entre el personal del sector en el área urbana y el área rural, tanto en el ámbito nacional como provincial o local. A la vez, se desconoce la composición de los recursos humanos por número de profesionales, técnicos, administrativos o personal de campo; no es posible saber cuántas personas están trabajando en las áreas de proyectos, cuántas en las áreas de construcción y cuántas en las áreas de operación y mantenimiento.

La absorción de empleados por el sector no tiene ninguna relación con la política ocupacional del Gobierno; incluso, se espera que si el sector privado comienza a participar en actividades de saneamiento, las instituciones funcionen con menor cantidad de personal del que actualmente disponen.

El tiempo de permanencia de un directivo de alto nivel en las entidades y organismos del sector es, generalmente, muy limitado; ello se debe, principalmente, a la fuerte ingerencia política y los cambios periódicos que se dan en el liderazgo político nacional y sectorial. Esta situación de inestabilidad en los niveles directivos del sector afecta seriamente el cumplimiento de programas y objetivos planificados para el mediano y largo plazo, e impiden la consolidación técnica y administrativa de las instituciones.

No existe un programa de capacitación acorde con las necesidades del sector, se organizan cursos aislados en varias instituciones, pero sin coordinación. No existe ningún vínculo del sector con los institutos de educación superior, que permitirá implementar los programas de capacitación y perfeccionamiento necesarios en los niveles técnico y profesional. Paralelamente, se carece de recursos humanos profesionales capacitados adecuadamente y excesos de personal auxiliar de campo y administrativo.

Los salarios e incentivos para atraer o retener al personal altamente capacitado por lo general no son suficientes; a ello se agrega la falta de relación entre nivel de capacitación y nivel de ingreso. Los salarios e incentivos de otros sectores de la administración nacional, provincial o municipal son similares a los del sector de agua potable y saneamiento.

3.4 Planes y programas, políticas y aspectos legales

3.4.1 Planes y programas de saneamiento ambiental a nivel nacional

Agenda para el Desarrollo. Elaborado por el gobierno actual, propone las políticas, metas y objetivos del Plan de Acción a ejecutarse durante el período 1993-1996; en lo relativo a saneamiento ambiental básico, ofrece la siguiente propuesta para mejorar las condiciones de los servicios públicos de agua potable y saneamiento del país:

- Ampliar la cobertura del servicio de agua potable en el área urbana en 15% y en el área rural en
   25% hasta 1996;

- La cobertura de disposición de excretas en el sector urbano llegará a 80% y en el sector rural a
   45% en 1996.

Plan de Acción para la Supervivencia, Desarrollo y Protección del Niño en la Década del 90. Realizado por CONADE y UNICEF por pedido del Gobierno del entonces Presidente Dr. Rodrigo Borja en 1991, se programaron inversiones de 1.148,6 millones de dólares para programas de agua potable y alcantarillado a implementarse entre los años 1991 y 2000. Se fijaron las siguientes metas de cobertura de agua potable y disposición de excretas:

Cobertura
(porcentajes)

El plan tiene limitaciones de información básica, dado que se preparó antes de disponer de los datos de los censos de 1990.

En el cuadro siguiente se exponen las coberturas de estos servicios básicos establecidas a partir de los censos de 1990 y las propuestas en los dos planes nacionales antes citados.

Coberturas actuales y propuestas
(porcentajes)

Programa de Desarrollo Municipal e Infraestructura Urbana (PDM). Para su financiamiento, BEDE administra desde 1991 un fondo financiero de 300 millones de dólares provenientes de préstamos obtenidos de BID, BIRF, GTZ (no reembolsable) y fondos nacionales de contraparte. Los préstamos ya aprobados y los proyectos identificados implican una suma estimada en 62 millones de dólares para inversiones en el subsector de saneamiento y control ambiental (agua, alcantarillado y desechos sólidos).

Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud en el Ecuador (FASBASE). El Ministerio de Salud Pública ha implementado el proyecto para desarrollarlo en el período 1992-1998, con un costo total estimado de 103,2 millones de dólares. Se prevé una inversión de 13,2 millones de dólares para saneamiento ambiental en áreas rurales del país.

Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE). Esta entidad, adscrita directamente a la Presidencia de la República, cuenta con un programa específico, financiado para atender los requerimientos de sectores rurales y urbano-marginales deprimidos económicamente.

Con la finalidad de otorgar verdadera prioridad a los servicios de agua y saneamiento, es necesario desagregar las metas establecidas en la Agenda para el Desarrollo por región o zona geográfica, por nivel de servicio y por sector socioeconómico; asimismo, resulta indispensable establecer metas con horizontes más amplios en el mediano y largo plazo. Se destaca que, además de la ejecución de obras nuevas, las metas deben incluir la rehabilitación y optimización de los sistemas existentes, trasladando dichas metas a los niveles provinciales y locales y proveyendo los instrumentos institucionales y financieros necesarios para poder alcanzarlas. La voluntad política que existe en el país con respecto a estas prioridades debe ser puesta en práctica atendiendo a las demandas de la población y a un exhaustivo examen de necesidades.

Es importante que las metas se definan de acuerdo a los aspectos vinculados a los niveles de salud, al desarrollo económico de la región, a la protección del medio ambiente, a la optimización de la capacidad operativa de los sistemas, a la participación comunitaria y al desarrollo de la gestión empresarial.

Con respecto a la calidad del agua para consumo de la población, deben establecerse metas específicas y jerarquizar el país por regiones de acuerdo a las zonas de vulnerabilidad sanitaria más alta.

Resulta urgente cuantificar las necesidades de financiamiento para el sector, incluyendo las necesidades de cooperación técnica, capacitación, desarrollo institucional, elaboración de estudios y diseños, requerimiento de equipos y materiales para operación y mantenimiento, elementos para apoyo logístico, etc.

Todavía no se ha evaluado la capacidad de gestión del sector, ni la factibilidad de las metas en razón de los recursos económicos, financieros, institucionales y humanos necesarios. A su vez, el impacto que las decisiones del sector provocan sobre la salud, la protección de los recursos hídricos, el control del consumo y otras variables socioeconómicas y ambientales, ha sido mínimamente evaluado.

No existe un mecanismo para garantizar el cumplimiento de las metas por parte del sector; si bien existen compromisos para alcanzar metas de calidad del agua suministrada, los instrumentos para lograrlo no están definidos.

Las inversiones en el sector no están correspondiendo a necesidades técnico -operativas, tales como la terminación de obras inconclusas o la optimización de sistemas.

3.4.2 Políticas

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda ha elaborado dos documentos de trabajo en los que se establece la problemática del sector: antecedentes, principales características, importancia de una nueva política sectorial y necesidad básica de coordinación de las acciones entre las distintas instituciones.

La nueva política sectorial propuesta en los documentos sobre la base de la problemática del sector, establece la necesidad de un organismo nacional especializado para coordinar, normalizar y controlar, desconcentrando simultáneamente las funciones hacia los niveles provinciales y locales: es necesario que el Estado cambie sus métodos de acción, sin perder sus responsabilidades ante los intereses de la población, fortaleciendo su papel técnico y de coordinación para el logro de una mayor eficiencia. Para ello, deben clarificarse los mecanismos e instrumentos para alcanzar los objetivos que se proponen.

A continuación, se presentan algunas consideraciones sobre las políticas generales vigentes en el sector.

Concesión de derechos de utilización y de aprovechamiento del agua. Para conceder derechos de utilización del agua, INERHI tiene como política otorgar prioridades en los usos, atendiendo en forma preferencial los pedidos de agua para consumo doméstico y abrevaderos de animales; en segundo lugar, considera los usos para agricultura y ganadería; luego, los usos energéticos, mineros e industriales y, finalmente, los recreativos y de navegación.

De la misma manera, los tiempos de concesión de los derechos de agua tienen plazos diferentes: plazo indeterminado para recursos de uso doméstico, plazo determinado para riego, industria y labores productivas; permisos ocasionales, cuando se trata de recursos sobrantes.

Control de calidad del agua y de los sistemas de saneamiento. IEOS, como organismo sectorial, tiene la responsabilidad de establecer normas y dictar las políticas de control de calidad del agua apta para consumo humano; el conjunto de criterios y normas garantizan que el consumidor no ingiera substancias tóxicas y nocivas que hagan peligrar su vida, ni microorganismos que contribuyan a la proliferación de enfermedades de transmisión hídrica (como es el caso de las enfermedades diarreicas entre las que se encuentra el cólera que tanto daño ha causado a la población ecuatoriana).

Sin embargo y de acuerdo a las políticas nacionales, existe un reglamento denominado "Código de la salud" promulgado en 1971, en el cual Estado confiere al Ministerio de Salud Pública la potestad de controlar la calidad de agua en los establecimientos de agua potable, pudiendo clausurar el servicio que no cumpla con las normas nacionales e internacionales y las disposiciones vigentes.

En lo relativo a saneamiento, el Código legisla sobre la eliminación domiciliaria de excretas. Además, establece que las excretas, aguas servidas y residuos industriales no podrán descargarse, directa o indirectamente, en quebradas, ríos, lagos, acequias o cualquier curso de agua para uso doméstico, agrícola, industrial o de recreación, a menos que sean tratadas previamente con métodos que las hagan inofensivas para la salud. Con respecto a los residuos industriales, señala que no podrán eliminarse en el alcantarillado público sin el permiso previo de las autoridades que administren el sistema, quienes aprobarán la solución más conveniente en cada caso, de conformidad con la autoridad de salud.

Para llevar a cabo el control en forma sistemática, el Ministerio de Salud Pública cuenta con el Instituto Izquieta Pérez que está regionalizado en tres áreas: Quito, Guayaquil y Cuenca; en dichas regiones existen laboratorios que analizan las muestras enviadas por los departamentos de epidemiología de las direcciones provinciales de salud. La tarea se realiza sin ninguna planificación en lo referente al control regular de la calidad del agua en los sistemas de abastecimiento humano: únicamente se toman muestras cuando existen epidemias comprobadas. Además, no existe un sistema que certifique la capacidad técnica y operativa de los laboratorios ni controles reales externos a los organismos operadores de los servicios.

Si bien existen en el país reglamentos y normas de calidad del agua para consumo humano y para las de vertido, no existen mecanismos de vigilancia y control para que efectivamente se cumplan. Por ejemplo, en el Código de la Salud se determinan las mismas sanciones para los efluentes domiciliarios que para los residuos industriales y las multas que se señalan en caso de incumplimiento, no han sido actualizadas en su valor real, resultando a la fecha valores ínfimos que no establecen ninguna sanción real.

La Ley de Aguas del INERHI tiene sanción formal pero nunca se aplica; si se exigiera, los usuarios no la respetarían porque establece multas insignificantes. Ello implica que no existe ninguna preocupación para no contaminar las aguas.

Identificación y selección de proyectos. Las políticas aplicadas para la identificación y selección de proyectos de agua potable y saneamiento no se basan en planes maestros que contemplen soluciones integrales, salvo casos contados.

Los criterios más importantes para la identificación y selección de proyectos de agua potable y saneamiento son, entre otros, políticos, epidemiológicos, de capacidad económica de la población y de demanda comunitaria.

Aspectos económicos. Las entidades nacionales no cuentan con una definición sobre las políticas de inversión y recuperación, estructuras tarifarias, establecimiento de subsidios a sectores marginales,etc., en relación al suministro de los servicios de agua potable y saneamiento. Tampoco están claramente definidas las políticas para lograr el autofinanciamiento del sector; la recuperación de costos de operación y mantenimiento a través de las tarifas no se logra en muchos casos. A su vez, la falta de definición de la política de subsidios ha tenido un efecto negativo en el desarrollo del sector, pues en muchos casos se otorgan subsidios a entidades que no los necesitan.

Dentro del proceso de modernización del Estado propuesto por el actual gobierno, se prevé la participación del sector privado en el suministro de estos servicios básicos, pero aún no se han concretado esquemas y condiciones de intervención.

La participación comunitaria ha sido muy significativa en los últimos tiempos, habiéndose modificado sustancialmente la política paternalista del Gobierno, sea porque los recursos económicos del país se van deteriorando cada día más o porque la participación de la comunidad ayuda al autosostenimiento de los proyectos por considerarlos parte de su esfuerzo. La mayor parte de los programas de financiación en las áreas rurales tienen como norma la participación de la comunidad, salvo casos especiales en los que determinados organismos continúan con esquemas anteriores.

Los sistemas administrativos y financieros instalados en las entidades operadoras de los servicios es su gran mayoría están en estado crítico, con bajos índices de eficiencia en la medición, facturación y cobranza de los servicios.

3.4.3 Aspectos legales

Si bien existe a nivel nacional legislación vigente para alcanzar los objetivos del sector, es necesario efectuar una revisión de las leyes, reglamentos y decretos que están obstaculizando su desarrollo por la superposición, desorden y dilución de responsabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, relativo a las tarifas: se contraponen la ley del IEOS con las facultades de los municipios para la implantación de tarifas. También existen conflictos relativos a la protección del medio ambiente entre la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental y el INERHI.

En la política económica, existen contradicciones legales en relación al control del financiamiento y la recuperación de las inversiones.

3.5 Participación comunitaria

3.5.1 Sectores rurales

La Ley de Juntas Administradoras de Agua Potable y Alcantarillado establece un mecanismo para la operación y administración de los sistemas de agua potable y alcantarillado. Las Juntas se crean para asumir el control y mantenimiento local del sistema y, teóricamente, prever el mecanismo para canalizar las acciones que garanticen la calidad y cantidad del agua.

Las comunidades rurales de la Sierra participan en la ejecución de los proyectos de agua potable y saneamiento aportando mano de obra, especialmente bajo la modalidad de "mingas". Esta es la forma más común de participación asociada a los proyectos del IEOS y de algunas ONG.

No es usual que la comunidad se organice espontáneamente en asociaciones de base para resolver sus carencias de servicio: la vida de los ecuatorianos pobres que no tienen agua y alcantarillado es bastante difícil como para dejarles un poco de tiempo para solucionar, "espontáneamente", los problemas de organización de la comunidad. El patrón más frecuente es que un miembro (generalmente, el hombre en la Sierra y la mujer en la Costa) busque ayuda fuera de la comunidad. La ayuda puede buscarse en el IEOS o en el municipio local.

Si la ayuda es de fuentes nacionales, se pide cooperación a la comunidad (mediante la minga) para la construcción del sistema; si se obtiene ayuda del IEOS, se forma la Junta Administrativa con la comunidad, de acuerdo con lo decretado en la Ley de Juntas antes mencionada. En la Junta, generalmente participan los hombres de la localidad, incluyendo la persona que solicitó la ayuda. Si bien a veces las mujeres se ocupan de las tareas de tesorería o secretaría, su poder es relativamente limitado. El IEOS no brinda ayuda directa: participa una ONG y el rol de la comunidad depende del estilo de dicha ONG.

Las comunidades visitadas en la Sierra no muestran estar muy organizadas o apoyadas en lo relativo a sus sistemas de agua. Si bien esto es sólo una muestra, se sospecha que el problema no se limita a unos pocos casos aislados. Debido a que las comunidades no estuvieron inicialmente organizadas para la provisión de agua, su compromiso con el mantenimiento del sistema es limitado. La situación en las áreas periféricas de Quito y Guayaquil es distinta de la de las áreas urbanas: aparentemente, las mujeres tienen un fuerte rol en las áreas periféricas (especialmente en la Costa) y las comunidades se muestran mejor organizadas para satisfacer su necesidad de agua.

La participación de la comunidad en los sistemas de agua parece estar limitada, a menudo, al trabajo requerido para la construcción de obras. Generalmente, se excluye a las mujeres de la toma de decisiones y existen pocas actividades de evaluación o seguimiento del programa.

El gran peligro que encaran los sistemas de agua potable del Ecuador es la sustentabilidad. Existe un peligro claro y bien documentado de que los sistemas de agua fallen debido a la falta de participación de la comunidad; los sistemas de agua demuestran mayor sustentabilidad cuando mayor es el rol de la comunidad y, en particular, de sus mujeres. El grado en que las mujeres son incluidas en la organización, regulación y mantenimiento de los sistemas de agua potable muestra una fuerte correspondencia con el grado de sustentabilidad del sistema: los sistemas de agua potable construidos sin la temprana, activa y continua participación de las mujeres tienden a no mantenerse y, en consecuencia, fallan.

El concepto de participación comunitaria es fácil de entender, pero difícil de conseguir. Requiere una infraestructura y programación distinta de la necesaria para el aspecto técnico del desarrollo de sistemas de agua. Actualmente, hay una falta de esfuerzos coordinados para facilitar la participación comunitaria en los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento. Las entrevistas realizadas en los sectores rurales y periféricos mostraron que la comunidad está poco involucrada en los sistemas de agua.

3.6 Educación sanitaria y promoción de la comunidad

La responsabilidad de la educación para promover la higiene y la salud está distribuida entre varias instituciones. El principal productor y distribuidor de dicha información es el IEOS: como parte de su contrato con AID, se requiere que realice transmisiones de mensajes sobre salud en radio y televisión y transmisión de mensajes directos a través de promotores de salud en las comunidades rurales.

Es muy significativo el actual énfasis en escoger y entrenar mujeres promotoras de salud, como respuesta al requerimiento de AID. La selección de mujeres para estos cargos debería facilitar la transmisión de la información a las mujeres de los sectores rurales.

En tanto no hay un presupuesto específico para esta área, parece que los promotores de salud no tienen gran presencia y prestigio en el sector, por lo que probablemente enfrentarán la carga de las restricciones presupuestarias.

En las actividades de promoción de la salud, participan también los Ministerios de Salud Pública y de Bienestar Social. Las entrevistas en el Ministerio de Bienestar Social sugieren que su actividad de promoción de la salud (como parte de la organización de las comunidades rurales) no sería financiada nuevamente o, por lo menos, su financiamiento sería muy restringido. El Ministerio de Salud Pública muestra la intención de hacer promoción de salud en el campo a través del Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud en el Ecuador (FASBASE), particularmente en asociación con el IEOS; sin embargo, fue imposible asegurar presupuestos propios para esta área o calcular sus esfuerzos. El principal método empleado es dar charlas en los subcentros de salud locales.

El material de promoción de la salud es de calidad desigual. Se han hecho algunos intentos para elaborar documentos que reflejen las comunidades rurales pero, a menudo, contienen detalles que no se ajustan a su realidad social y económica.

Muchas ONG han creado material educativo con detalles específicos de la comunidad. Por ejemplo, el Proyecto PROANDES de UNICEF-IEOS utiliza un panorama positivo de la comunidad rural; asimismo, la Fundación Vicente Rocafuerte utiliza caricaturas de personajes no representativos para aclarar sus mensajes. CARE Internacional utiliza promotores de salud para trabajar en la provincia junto a las comunidades y, recientemente, ha comenzado a hacer un esfuerzo para seleccionar mujeres para estos cargos.

Los promotores de CARE son ligeramente diferentes de los del IEOS, del Ministerio de Bienestar Social y del de Salud Pública, por cuanto se requiere que tengan una formación académica de nivel universitario en los temas relacionados con su trabajo. Otras agencias gubernamentales no requieren dicho nivel de educación formal.

Los aspectos débiles de la participación de la comunidad y de la educación en salud e higiene, se expresan en el hecho de que el sector carece de coordinación entre las instituciones gubernamentales y las ONG. Esta falta de coordinación provoca duplicaciones, confusión y cobertura desigual. Por otro lado, la falta de personal y materiales hace imposible destinar el personal de promoción necesario y el escaso material que se distribuye, no cumple su objetivo. Además, el sector se caracteriza por la falta de atención al tipo de organización comunitaria necesaria para cimentar el trabajo de base para los cambios de prácticas y actitudes y por la falta del requisito de monitoreo para el mantenimiento de los cambios.

Las fortalezas, descansan en la necesidad de la gente de contar con agua segura en forma permanente. Además, muchas ONG han establecido un buen historial de trabajo en el país y son reconocidas por las comunidades beneficiada. Otro aspecto positivo es que los cambios recientes en el convenio IEOS-AID contemplan un enfoque más amplio para la mujer.

Planes maestros de desarrollo del sector
(porcentajes)

Inversiones aproximadas requeridas
(cifras en millones US$)

Actualizado el 24/Ago/99
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