CEPIS/OPS - Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Oaxaca

Tradicionalmente, el pueblo oaxaqueño ha dado pruebas de una gran capacidad de organización política, económica y social. La economía de los grupos étnicos se enmarca dentro de la organización integral de grupo. Las formas de organización de las comunidades hacia el interior de las regiones son variados y propias de una estructura social en la que se promueve la participación de toda la comunidad. La organización comunitaria es un derecho de costumbre entre los pueblos indígenas en donde existe: integración convivencia y solidaridad, que han permitido sobrevivir y superar las condiciones adversas y mantener mecanismos de adaptación cada dia mas frágiles- a las condiciones del país. En la participación comunitaria, existen jerarquías de acuerdo a la edad y experiencia, reflejadas en la responsabilidad de los cargos que otorga la comunidad sin otra retribución más que el prestigio del cumplimiento. Una de las principales manifestaciones en la que participan la generalidad de los miembros de una comunidad es el tequio; mediante este sistema, ha sido posible satisfacer las necesidades más apremiantes de las localidades: con trabajo comunitario organizado, esfuerzo y tesón, se han construido escuelas, caminos, clínicas, servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electrificación, etc.

Oaxaca, se ha caracterizado por su diversidad social, cultural y lingüística. Allí, reside 19,2 % de la población indígena de México. Dicha población representa casi 40 % del total de la población de 5 años y más. La mayoría posee territorios comunales diferentes y una organización comunitaria tradicional, de acuerdo a sus usos y costumbres, características que debe tomarse en cuenta para cualquier gestión que se realice en la comunidad. El 21 de marzo de 1994, el gobierno del Estado puso en marcha el acuerdo con los pueblos indígenas para el fortalecimiento de los mismos. A partir del próximo año, se iniciará un plan de desarrollo específico para cada uno de los consejos indígenas; ello permitirá un desarrollo integral justo y equitativo para los pueblos y comunidades indígenas representados en 17 consejos indígenas, 28 consejos regionales, 430 consejos municipales y 1. 123 consejos comunitarios. Asimismo, debe notarse que los indígenas tienen las peores condiciones de salud y que 2.422 localidades de 1 a 499 habitantes tienen más de 30% de indígenas.

La dinámica de la población mestiza tiene una tendencia a crecer en forma constante y a concentrarse en las localidades de más de 2.500 habitantes, en contraste con la población hablante de lenguas indígenas que, con algunas excepciones, se concentra en asentamientos menores. La experiencia histórica enseña que un alto índice de bilingüismo y su crecimiento constante serían alentadores, siempre y cuando se lograra una participación cabal de la población indígena en los beneficios del desarrollo, mejores niveles de igualdad social y respeto a la especificidad cultural y lingüística de cada grupo.

Cañada	81%	(monolingues 29,6%)
Sierra Norte	79%	(monolingues 22,9%)
Papaloapan	42%
Mixteca	41,9%
Istmo	37%	(monolingues 10,8%)
Costa	36%
Sierra Sur	35%
Valles centrales	20%	(monolingues 11,2%)

Según los índices de marginación establecidos por el Consejo Nacional de Población, en el Estado de Oaxaca existe un conjunto de municipios en los que el analfabetismo, el rezago educativo a nivel primaria, las condiciones insalubres de la vivienda, el hacinamiento y los bajos ingresos son el rasgo común.

	%	Municipios
Muy alta	29,5	168
Alta	46,1	263
Mediana	14,6	83
Baja	9,1	52
Muy baja	0,7	4

Sumados los municipios con muy alta y alta marginación se obtiene un total de 431 municipios; de ellos, 237 tienen 40% o más de pobladores hablantes de lengua indígena y, de los 176 municipios que cuentan con 80% o más de hablantes de lengua indígena, 99% están clasificados como de alta o muy alta marginación.

Generalmente, las poblaciones con menos de 500 habitantes poseen una organización comunal sencilla basada sobre relaciones de parentesco y, en su mayona, están conformadas por grupos indígenas de las diversas etnias. En consecuencia, para la participación comunitarias se requiere una sola concertación con la asamblea general de la comunidad. De las localidades de la entidad, 83% tienen estas características y concentran a 24% de la población.

Las poblaciones que cuentan con un rango poblacional de 500 a 2.500 habitantes presentan generalmente problemas de control y poder entre las diferentes familias que las componen, porque poseen una mezcla poblacional indígena y mestiza. Nonnalmente, trabajar en ellas requiere establecer concertaciones múltiples con diferentes facciones de la asamblea comunitaria. Del total de localidades, 15% cuentan con este rango y concentran a 36% de la población.

Las poblaciones con más de 2.500 habitantes son eminentemente mestizas; la mayoría cuenta con partidos políticos, instituciones y organizaciones religiosas que se han enraizado; sufren conflictos ideológicos o religiosos. Trabajar la participación comunitaria en ellas, requiere realizar negociaciones y establecer concertaciones complejas. Un total de 2% de las localidades entran en este rango, concentrando a 40% de la población de la entidad.

La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, la ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado.

El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 1992-1998, hace referencia explícita a la participación comunitaria: en el capítulo 1.4 sobre modernización del ejercicio de autoridad, menciona perfeccionar y dinamizar la relación gobierno y ciudadanía; en el capítulo 1.6 sobre impulso a la concertación y participación social en la conducción del desarrollo, menciona promover que los grupos sociales se involucren de manera organizada en el proceso de desarrollo del Estado y cuenten con mayores espacios de concertación para que la sociedad participe activa y corresponsablemente en el desarrollo; en el capítulo 2.4 sobre agua, menciona garantizar el abastecimiento suficiente de agua para consumo humano y fines de producción en las zonas de mayor prioridad, promoviendo la participación social en la construcción de sistemas de captación y distribución del agua; en el capítulo 4 sobre salud, menciona iinpulsar la participación de la comunidad en la promoción y fomento de la salud individual y colectiva, intensificando la organización de la comunidad en la promoción y fomento de todas las acciones de salud.

El Nuevo Acuerdo con los Pueblos y Comunidades Indígenas es una iniciativa política de largo alcance y de la mayor prioridad, inspirada en la dignidad y derechos legítimos de los pueblos indios y en el reconocimiento de la vitalidad de sus culturas y el papel histórico que representan en el presente y futuro de Oaxaca. La política del Nuevo Acuerdo se fundamenta bajo cuatro directrices: 1) desconcentración de las decisiones políticas; 2) concertación con las comunidades indígenas; 3) transformación de las estructuras gubernamentales especializadas en asuntos indígenas y colectivos; y 4) programación y realización de acciones inmediatas.

4.3 Programas intersectoriales que incluyen la participación comunitaria

En 1990, UNICEF organizó la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia; allí México, que fue uno de los seis países organizadores, se comprometió a cumplir ciertas metas para el año 2000; entre ellas, se contaba el acceso universal al agua potable y a medios sanitarios de eliminación de excretas. Para cumplir con esas metas, que además se refieren a la salud infantil y preescolar, salud de la mujer y del recién nacido, nutrición, educación para menores y adultos, y menores en circunstancias especialmente difíciles (niños que trabajan, niños viven en la calle, niños maltratados, niños discapacitados, niños indígenas, etc.), una comisión intersectorial elaboró el Plan Nacional de Acción 1995-2000, estableciendo las siguientes metas nacionales en lo que a saneamiento y agua se refiere:

- Para el medio rural, aumentar el acceso al servicio de agua potable, que es recibido por 13,8 millones de habitantes en
1995, a 18,9 millones en el año 2000 y el servicio de alcantarillado de 5,5 millones en 1995 a 15,1 millones al año 2000;

- Mantener los niveles de desinfección actuales e incrementar la capacidad instalada para potabilización de 70 m3/s a 75 m3S;

- Incrementar la capacidad instalada de tratamiento en 65 m3/S y construir dos millones de letrinas.

A raíz del compromiso de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia en 1990, y de la reformulación del Plan Nacional de Acción 1995 -2000, varios estados de la República han elaborado sus propios planes estatales de acción. Entre ellos, Oaxaca, ha elaborado su Plan Estatal en Favor de la Infancia "Para que se Logren". Se trata de un plan integral dirigido a la población más vulnerable: los niños y las mujeres. La mayor parte de las acciones se llevan a cabo tomando en cuenta la participación directa de la familia, a través de las madres, potenciando su conocimiento y poder de decisión, capacitándolas de manera integral en una serie de acciones de autocuidado de la salud, con tecnologías sencillas y de bajo costo.

La infancia es un segmento vulnerable de la población porque no tiene segundas oportunidades ya que el desarrollo del niño se da en los dos primeros años de vida y su desatención significa un costo posterior muy alto para corregir las deficiencias físicas y mentales generadas por un mal trato y puede, además, significar años de vida perdidos. Por otra parte, al ser la infancia el mejor indicador de la situación de la comunidad, todo plan de acción con base en la escasez de recursos se ve obligado a priorizar sus intervenciones: al resolver los problemas de la infancia se van resolviendo los problemas comunitarios básicos.

Las mujeres conforman un segmento vulnerable porque son las responsables directas de la crianza de los hijos; además, en el área de agua y saneamiento, ellas son las que procuran agua para el hogar (a costa de su tiempo y desgaste físico), manejan y controlan el agua en el hogar (cocinan, lavan y limpian), trasmiten valores y educan a los hijos e hijas en las prácticas de salubridad, manejo del agua, higiene y saneamiento ambiental. A pesar de toda esa dedicación cotidiana que le ha impuesto la tradición cultural, la mujer no tiene el suficiente poder de opinión ni interviene como debiera en la toma de decisiones en su comunidad. Contar con las mujeres para el control, calidad y mantenhniento de las acciones relativas al agua y el saneamiento, garantiza la sustentabilidad de esa acciones

El Plan lleva a cabo acciones integradas porque ellas permiten resolver con mayor rapidez y menores recursos las complejas situaciones producto de la pobreza y la marginalidad, tales como las condiciones de salud, educacion, vivienda, nutrición y saneamiento básico. Las acciones integradas se refuerzan mutuamente, especialmente cuando se introducen tecnologías que requieren capacitación; permiten una mejor relación de costo beneficio pues con un sólo esfuerzo se pueden realizar varias acciones; permiten una mejor coordinación intersectorial y una mayor participación de los beneficiarios desde el inicio de las acciones; permiten un mejor control de seguimiento de las mismas; y permiten sumar esfuerzos y racionalizar recursos y tiempo.

El gobierno del Estado de Oaxaca estableció en 1993 el Subcomité Especial en Favor de la Infancia al interior del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca (COPLADE). El Subcomité desarrolla programas integrales en favor de la infancia, previos diagnósticos sectoriales, sensibilización de autoridades y secretarías, coordinación intersectorial y ubicación de localidades de alto riesgo para priorizar las acciones. Entre las acciones que realiza, se cuentan los diagnósticos sectoriales, construcción de sistemas de agua potable, estudios y proyectos de sistemas de agua potable, cioración del agua para consumo humano, construcción de sanitarios ecológicos secos, mejoramiento de vivienda, alfabetización, comunicación educativa, y control y prevención de enfermedades diarreicas.

El Subcomité, presidido por la Presidencia del Sistema de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) de Oaxaca, coordina 36 dependencias en las siete comisiones sectoriales o sectores siguientes:

Son funciones del Subcomité programar la inversión para el cumplimiento de metas y coordinar un sistema único de información para registrar las acciones.

El Subcomité Especial está apoyado por la Comisión Técnica de Saneamiento Básico, presidida por la Comisión Sectorial de Salud. Esta comisión técnica establece normas, procedimientos, acciones y presupuestos y está integrada por representantes de 12 instituciones de los sectores salud, educacion y desarrollo urbano. Para las acciones de evaluación se ha concertado con dos organismos no gubernamentales: Espacios para el Seguimiento y Evaluación al Uso de los Sanitarios Ecológicos y CECIPROC para el estudio del impacto de los programas en las áreas de salud y nutrición.

El Subcomité ha descentralizado sus actividades creando 9 comités regionales de saneamiento básico. Se tiene pensado crear nueve comités más, hasta coincidir con los 18 módulos de atención social que tiene en funcionamiento la Dirección de Planeación, Programación y Presupuestación del Estado. De tal manera, el Plan de Acción en Favor de la Infancia se puede adaptar y se pueden aprovechar las estructuras administrativas desconcentradas del Estado. Los 9 comités regionales que operan en la actualidad, se han instalado tomando en cuenta las zonas de alto y muy alto riesgo, aparición del cólera y los índices de mortalidad infantil; son responsables de la ejecución y seguimiento de las acciones en sus áreas de influencia y están presididos por los representantes regionales de las dependencias participantes -el gobierno del Estado, las instituciones de los sectores involucrados y los presidentes municipales de su zona-.

Los municipios se seleccionan e integran a la estructura organizativa de los comités regionales a medida que avanza el proyecto. En estos comités municipales participan los consejos municipales -con sus regidores de salud y medio ambiente-, maestros, médicos, enfermeras y personal de los sectores involucrados. Llevan a cabo acciones de promoción, capacitación y asesoría técnica, y pueden llegar a tener un rol muy importante en la promoción de la participación comunitaria.

Están conformados y sancionados por la Asamblea General de la Comunidad con presencia del municipio y participan en ellos personas de la localidad, incluyendo un promotor de saneamiento. Realizan el seguimiento a la ejecución de trabajos de educacion sanitaria, capacitación, construcción, uso y mantenimiento de la infraestructura (sanitarios ecológicos y sistemas de agua).

Promocionan y apoyan las acciones impulsadas por los comités locales y la mayoría de los programas de los sectores tiene promotores comunitarios en las localidades donde se está efectuando algún trabajo. Constituyen la base para el impulso permanente de las acciones y pueden ser utilizados en las acciones de saneamiento básico, agua y educacion sanitaria. Además, en la actualidad (1995), el Programa cuenta también con 80 promotores móviles de mucha experiencia que atienden a 31.155 personas en 41 localidades; todas reciben un pago y dan capacitación social y técnica en La Cañada, Sierra Sur y Sierra Norte.

El Plan Estatal de Acción "Para que se logren" plantea seis estrategias integrales. Las estrategias se aplican con principios de priorización e integralidad de las acciones, atención a las ocho regiones del Estado, coordinación intersectorial, participación comunitaria, manejo de indicadores sociales para priorizar la atención, planeación hasta 1998 con programas concretos de capacitación e instalación de sanitarios ecológicos y sistemas de agua, capacitación mediante una red de promotores y organizadores. A partir de las estrategias, las acciones que se desarrollan están justificadas por el alto grado de marginación que no permite superar las causas de la pobreza para satisfacer las necesidades básicas, los altos índices de mortalidad infantil debido a infecciones diarreicas agudas por falta de saneamiento básico y asociada a la falta de un enfoque integral en las acciones de los sectores, la falta de agua potable y saneamiento básico, la aparición de casos de cólera en zonas de alto riesgo por falta de sistemas de eliminación de excretas, la mortalidad materna debido a las deficiente condiciones de manejo de los partos y al desmembramiento de la familia con su consecuente abandono o expulsión temprana de niños y niñas hacia la calle o el mercado de trabajo.

Los criterios que se han utilizado Para Priorizar localidades son: rango poblacional, índices de marginalidad y pobreza, índices de mortalidad infantil y materna, casos y riesgos de cólera, índices de desnutrición, tasas de crecimiento, índices de analfabetismo, necesidades percibidas por la población a través de demandas presentadas a las instituciones, posibilidades de acceso a la comunidad, relación esfuerzo-costo-beneficio, y grado de organización y participación de la comunidad. El reto fundamental de las estrategias se resume en la consolidación de la participación comunitaria en la gestión y cuidado de los problemas de salud y saneamiento de las familias.

Iniciar acciones para superar las causas de la pobreza extrema en los 168 municipios de muy alta marginación, a través de la disminución de los índices de mortalidad infantil, desnutrición, analfabetismo, escolaridad, así como el acceso al agua potable y a sistemas de eliminación de excretas.

Catorce programas orientados a acciones de nutrición, atención integral de la salud, educación y saneamiento básico, justicia, abasto y comunicación educativa.

Programa Aula Abierta. Es uno de los programas integrales que se desarrolla con la finalidad de mejorar el estado nutricional de niños y mujeres en comunidades de muy alta marginación. Además, fomenta la organización comunitaria, la coordinación intersectorial y la salud reproductiva de la mujer. Se lleva a cabo en 163 localidades de muy alto riesgo y ha realizado cursos de capacitación integral y alfabetización, coordinados intersectoriahnente en todas las localidades.

Hasta la fecha, ha realizado cursos de capacitación en 656 localidades, atiende 265 albergues para niños indígenas en coordinación con el INI, ha instalado sólo 10 sistemas de agua por falta de recursos, ha clorado sistemas de agua en 66 localidades y ha instalado 26.419 sanitarios ecológicos (IMSS: 1 1 por localidad; SEDUCOP: 1. 517 en 44 localidades).

Se lleva a cabo en las 8 regiones del Estado, en 263 municipios y 1. 163 localidades. Lo coordina el Comité de Saneamiento Básico integrado por los sectores salud, educacion y desarrollo urbano.

Disminuir los índices de mortalidad de menores de 5 años por enfermedades infecciosas y parasitarias, eliminar los brotes de cólera a través del establecimiento de sistemas sencillos y de bajo costo para la eliminación de excretas (sanitarios ecológicos); paralelamente, capacitar a las familias (alfabetización, prevención de enfermedades infecciosas y control de la salud, mejoramiento de la vivienda, higiene y educacion ambiental); capacitar técnicamente a la comunidad para la construcción, manejo y mantenimiento de los sistemas de saneamiento básico. Como condición, los beneficiarios tienen que incorporarse a los cursos de alfabetización para asegurar el uso y manejo de los sanitarios ecológicos.

Alfabetización, comunicación educativa, control y prevención de enfermedades diarreicas, mejoramiento de vivienda, construcción de sanitarios ecológicos secos, cloración del agua para consumo humano, estudios, proyectos e instalación de sistemas de agua.

Se lleva a cabo en 151 localidades de muy alta y alta marginación mediante una red de promotores y organizadores, beneficiándose un total de 303.754 mujeres.

Capacitación en salud reproductiva, prevención y control de enfermedades diarreicas agudas, vacunación, saneamiento básico, educacion inicial, alfabetización y promoción de los derechos de la niñez.

Se lleva a cabo en 263 municipios de muy alta y alta marginación, con un total de 1. 857 localidades.

Capacitación en parto limpio (acceso a agua limpia y sistemas de disposición de excretas), salud reproductiva, nutrición y vigilancia de menores de 5 años.

Se lleva a cabo en 12 localidades (ciudades) de más de 20.000 habitantes, alcanzando un total de 731.321 habitantes. Está dirigido a varias categorías de niños, especialmente aquellos que viven o que trabajan en la calle y que se encuentran en colonias conurbadas de extrema pobreza.

Promoción de los derechos de la niñez, sexualidad, salud reproductiva, nutrición, comunicación educativa, menores en y de la calle, discapacitados.

Se lleva a cabo en 42 municipios de muy alta, alta y media marginación mediante brigadas móviles de comunicación que utilizan medios alternativos y material didáctico producido localmente.

Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Oaxaca, México

4. Participación comunitaria