3.  Evolución del proceso de reforma del sector

En este capítulo se presenta en forma breve cómo el Sector ha ido evolucionando después de tomarse la decisión de su reforma en el año 1989, cuáles fueron sus propósitos y los resultados obtenidos hasta el presente. Además, se plantean tres escenarios, los cuales de manera teórica pero basados en la información disponible, permiten visualizar algunas estrategias convenientes para aumentar la eficiencia del Sector minimizando inversiones en obras nuevas.

Para facilitar la comprensión del proceso de cambio que se ha venido operando, para fines de este análisis se ha considerado el mismo en el marco del Plan de Reforma del Sector, el cual se ha desarrollado en las siguientes etapas:

3.1 Plan de Reforma del Sector

Comprende los lineamientos de política y estrategias emanados de la Comisión Ministerial para la reforma del sector, integrada por los Ministros de CORDIPLAN, Ambiente y Recursos Naturales Renovables y Fondo de Inversiones de Venezuela, tomando en consideración las recomendaciones de la Comisión Nacional para la Reforma del Estado en 1989, en cuanto a la necesidad de reestructurar el Sector, con los objetivos de mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y aumentar gradualmente la cobertura. El Plan de Reforma comprende:

- Programa de Reestructuración del Sector: 1989-1993
- Programa de Ajuste del Sector: 1994-1996
- Programa de Modernización: 1997 (en proceso de formulación)

Programa de Reestructuración del Sector

Se inicia en el año 1989, coordinado por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y prevé que los objetivos de reforma se alcanzarán mediante:

- La descentralización de los servicios hacia los municipios.
- El logro de la autosuficiencia financiera de las empresas operadoras de los servicios.
- La promoción de la participación privada en la prestación de los servicios.

La reestructuración del INOS se inicia en 1991 con la creación de HIDROVEN y las 10 EHRs, las cuales, además de prestar en forma eficiente los servicios, serían responsables de organizar y efectuar su reversión a los municipios, sin traumas para la población. El logro de los objetivos de este programa se vio limitado por el incumplimiento de algunas condicionantes del mismo y por efectos de la aguda crisis fiscal y política del país.

Programa de Ajuste del Sector

En 1994 se formuló el Programa de Ajuste del Sector en el marco del Programa de Estabilización y Recuperación Económica del país. Estaba dirigido a los mismos objetivos del Programa de Reestructuración, pero fueron modificadas las estrategias y acciones, con el fin de mejorar la eficiencia de las empresas operadoras y la calidad de los servicios, dándole un mayor impulso a la descentralización.

Este programa tampoco alcanzó los objetivos que se proponía, fundamentalmente porque las metas formuladas fueron ambiciosas y porque no se asignaron los recursos necesarios.

Este Programa ha venido esbozándose a partir de 1997. El mismo considera que los objetivos iniciales del Plan de Reforma tienen todavía plena vigencia, hace énfasis en el desarrollo institucional, como parte del cual se prevé completar el marco legal, crear un ente rector y un ente regulador del Sector y además contempla mayores esfuerzos para la descentralización y la participación privada y comunitaria en la prestación de los servicios.

En este Programa se pone un mayor énfasis en los aspectos financieros, con miras a crear los incentivos para un funcionamiento eficiente de las operadoras de los servicios con un enfoque empresarial y garantizar los recursos que el Sector necesita para su desarrollo.

En su formulación deberá tomar en cuenta la realidad socioeconómica y sanitaria del país y plasmarse en un documento a ser presentado a la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector para la aprobación de los organismos que la integran.

3.2 Enfoque de la Reforma

El Plan de Reforma, desde su comienzo ha estado orientado a alcanzar los cambios siguientes.

De un Sector que ha venido trabajando con visión de corto plazo, orientada a la atención de demanda del momento, la reforma propone visualizar el desarrollo del Sector en el mediano y largo plazo. Este cambio de visión abre un horizonte que permite el desarrollo de la planificación sectorial con un enfoque totalmente diferente a como ha sido hasta ahora.

La reforma propone cambiar la planificación con esquemas exclusivamente cortoplacistas basados en el diseño de proyectos y construcción de nuevas obras, por una planificación de tipo estratégico con características empresariales que permita definir una gestión basada en metas y resultados medibles.

De unos servicios que se han prestado mediante una organización centralizada, en la cual todavía las decisiones se toman en la capital del país o de las regiones donde funcionan las EHRs, la reforma plantea la descentralización de los mismos hacia los municipios. La primera etapa de este proceso se cumplió mediante una desconcentración de funciones con un ámbito regional.

Además, la descentralización otorga la oportunidad de posibilitar la participación privada y rescata el papel que debe tener la comunidad como gestora en la administración de sistemas rurales y en zonas urbanas no planificadas.

De un financiamiento del servicio totalmente dependiente de las transferencias fiscales nacionales, manejadas de manera ineficiente, con alta ingerencia política y carácter de subsidio, la reforma establece el esquema de participación nacional decreciente en el tiempo, incorpora recursos provenientes de los estados y municipios y estimula el pago del servicio por la comunidad. Este pago a través de la tarifa tiene varios propósitos. Por un lado, contribuir a la sustentabilidad financiera y ambiental del servicio y por otro, rescatar el derecho a reclamo del usuario por el hecho del pago. La autosuficiencia financiera hará posible la cobertura universal del servicio, la cual nunca se ha alcanzado mientras el Sector ha dependido exclusivamente de aportes nacionales.

A través de la reforma se pretende pasar de una gestión ineficiente, de características públicas, en la cual se orienta al uso de los fondos pero no exige eficiencia en su manejo sobre la base de metas alcanzadas, a una gestión con criterio empresarial, que tenga como característica la eficiencia y donde el municipio y la comunidad desempeñen el control en cuanto al cumplimiento de planes de gestión y resultados.

El control en el esquema anterior se ha limitado al ejercido por el MH, a través de la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y al que ejerce el Congreso de la República sobre la ejecución de presupuestos de inversión en obras. Con la reforma, al descentralizar el servicio, el control de la gestión deja de ser ejercido desde el nivel central y se traslada al nivel local, a la comunidad y autoridades municipales. El control de la gestión se efectuará mediante indicadores y se evitará que las ineficiencias recaigan en los clientes a través de las tarifas.

Por último, el esquema de operación del Sector no ha incorporado el proceso de regulación ya que el ente responsable ha sido juez y parte en el proceso. Ha manejado los recursos, prestado los servicios y a su vez ha debido autocontrolarse. La reforma concede un especial énfasis a la aplicación de la regulación, instrumento que junto con el control, son las dos herramientas más eficaces para lograr que el servicio se preste con criterio empresarial.

3.3 Resultados Alcanzados Hasta el Presente

La mejora de los servicios se ha ido alcanzando sin haber llegado aún a nivel óptimo. Estas mejoras se manifiestan en el aumento de la voluntad de pago de parte de la comunidad por el servicio recibido. Se refleja en el hecho de que en 1991, el porcentaje de gastos de operación del servicio cubierto con la recaudación llegaba a apenas un 18% de estos costos, cifra que en 1996, supera el 50%. También se evidencia mayor racionalidad en la utilización de los recursos humanos, ya que en 1991, el ente prestador del servicio requería de 11 funcionarios para la atención de 1.000 conexiones del servicio y esta cifra se ha reducido a 5,2.

Otro indicador es la relación entre facturación y gastos operacionales. En 1991, era menor del 30% y en 1995, se incrementó al 70%.

El análisis de estos indicadores es una señal de que la orientación que se está dando al Sector a través de Plan de Reforma es la más adecuada para cumplir el mandato constitucional de alcanzar una cobertura universal de servicio para toda la población.

Sin embargo, a pesar de los logros, el Sector requiere de una serie de acciones que permitan acelerar la dinámica de aplicación de las estrategias del plan y facilitar el logro de las metas que se pretenden alcanzar.

3.4 El futuro de la Descentralización

Desde los inicios del proceso de reestructuración del Sector, se planteó como estrategia llevar a cabo la reversión del servicio a sus legítimos titulares que son los municipios. Como se mencionó anteriormente, la primera fase del proceso se cumplió mediante la creación de HIDROVEN y de las EHRs. Éstas se previeron como empresas de carácter transitorio que además de garantizar la prestación del servicio, deben crear condiciones favorables para su transferencia definitiva sin traumas para la población.

A pesar de los esfuerzos realizados no se ha puesto de manifiesto una motivación o disposición de los gobiernos locales para hacerse cargo de la prestación del servicio, actitud en cierta forma justificada por el contexto actual de rigideces fiscales e ineficiencias operativas de los sistemas físicos que soportan el servicio.

En estos momentos existe un renovado interés del Gobierno Nacional para avanzar en el proceso de restituir el servicio a los municipios como un mecanismo acertado para corregir deficiencias y mejorar la gestión.

Uno de los aspectos a considerar en cuanto a la descetralización, es que se trata de un proceso político, el cual debe realizarse a través de exigentes mecanismos de negociación, debidamente respaldados con información, recursos y reglas claras sobre lo que esta estrategia conlleva.

Por ello, para avanzar en la descentralización, HIDROVEN como organismo central representante del Gobierno Nacional, debe formular el Plan Estratégico para la Descentralización, el que debe incluir:

- Reglas básicas para la negociación.

- Creación de grupos de apoyo a la descentralización.

- Definición de las áreas, sistemas o empresas operadoras que puedan ser transferidas, considerando en forma especial sus
   realidades políticas y económicas.

- Determinar los estudios básicos requeridos.

- Acompañar el plan de estrategia comunicacional eficiente.

- Establecer los tiempos de las diferentes etapas del plan.

- Definir los recursos necesarios, fundamentalmente los que se requieren para rehabilitación de las empresas y sistemas físicos
  de abastecimiento y cloacas.

3.5 Posibilidades para la Participación Privada

El objetivo central del Sector, en su evolución hacia la modernización, persigue obtener la prestación de un servicio eficiente y sustentable desde el punto de vista financiero, ambiental, tecnológico e institucional y a la vez descentralizado. Acompañando este lineamiento político, la participación privada es una expectativa deseable.

Al efectuar una evaluación de posibilidades de participación del sector privado en la prestación del servicio en el contexto de la realidad actual del país, se identificaron una serie de restricciones. De no dárseles una solución apropiada, limitarán el acceso de empresas privadas al servicio. Por ello, en el análisis se incluyen también las propuestas de solución a esas limitaciones.

Existe restricción por la carencia de una política clara de desarrollo del Sector que facilite la participación privada, a lo cual se suman limitaciones de tipo institucional. Se piensa que la descentralización, al restituir el servicio al municipio, facilitará dicha participación. Pero además se debe propiciar la definición de la política sectorial a través de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, en la cual se abra la posibilidad de la participación privada en el servicio.

La ausencia de un mecanismo de regulación es otro factor que dificulta la mencionada participación. El efecto de la carencia de este mecanismo se ha hecho evidente en el sector eléctrico, para el que está en proceso la creación de una superintendencia de regulación a través de una ley, la cual se encuentra en fase de discusión por el Congreso de la República.

Para el Servicio de Agua Potable y Saneamiento, el análisis propone la aplicación de un mecanismo de regulación inmediata a través de contratos de concesión de los municipios con el ente prestador del servicio. Éste se aplicará mediante la supervisión del ente rector del Sector. Dicho mecanismo constituye una medida de aplicación transitoria hasta que se cree el ente regulador mediante la ley respectiva.

Existen otras limitaciones, como lo son la falta de información, tanto técnica como contable, la carencia de una política financiera de mediano y largo plazo, y la definición de políticas claras sobre tarifas y subsidios, para cuya solución se sugieren medidas ampliamente estudiadas en el análisis.

3.6 Planteamiento de Escenarios

Se parte de la hipótesis que existe teóricamente una disponibilidad suficiente de agua pero que está siendo mal administrada. Las respuestas a la necesidad de cubrir los déficit de cobertura del servicio se sitúan en la recuperación de la capacidad de oferta, con el mejoramiento de eficiencia de la infraestructura actual de producción, la reducción del agua no contabilizada y la racionalización de consumo. El análisis de escenarios persigue comprobar cuál sería la capacidad de respuesta potencial a esas medidas.

En primer lugar, se plantea un escenario para fines de 1998, en el cual se incrementa ligeramente la eficiencia de la capacidad de producción del 71 al 75% y se reduce el ANC al 50%. Esto significa, hipotéticamente, pasar de 3,5 m³/hab/día a 1,5. Todo esto bajo el supuesto de entregar de manera efectiva 200 litros/ hab/ día, cifra que no incluye el ANC. Este escenario teórico permitiría incrementar en aproximadamente 900.000 conexiones nuevas al servicio de agua.

En el escenario al año 2000, se asume que se ha recuperado la capacidad de producción a un 90% y el ANC se ha reducido a un 40%. Como resultado se podrían incorporar 1,3 millones de nuevos clientes manteniendo el consumo per cápita de 200 litros/hab/día sin incluir las pérdidas.

Un último planteamiento para el año 2005, que constituye el tercer escenario, parte del supuesto de haber recuperado el 100% de la capacidad actual de producción y haber reducido el ANC al 30%, mantenido la misma dotación de 200 litros/hab/día. Esto en teoría, permitiría cubrir 1,7 millones de nuevos clientes. De acuerdo al promedio estimado actual de 5,2 personas por conexión, bajo estos supuestos, se podría atender un total de 5,8 millones de clientes para una hipotética población atendida de 30 millones de habitantes, superior a la estimada para ese año, la cual será de 26,5 millones.

Como conclusión de este ejercicio teórico surgen estrategias para dar cobertura en menor plazo y con inversiones más reducidas a un mayor número de habitantes, el otorgar primera prioridad a la reducción del ANC, recuperar la capacidad de la infraestructura de producción existente y racionalizar el consumo diario por persona.

Estas cifras son supuestos especulativos con el propósito de visualizar en la teoría el impacto de estas medidas en los servicios