4.  Puntos críticos oportunidades y propuestas de solución

El propósito de la modernización del Sector que está llevando a cabo el Estado venezolano, mantiene el carácter social de los servicios de agua potable y saneamiento, dentro de una gestión empresarial eficiente, descentralizada y sustentable, por lo que es imprescindible examinar el marco institucional, legal y técnico, a fin de determinar si facilita o impide concretar prácticamente los objetivos establecidos. Para ello se parte por la identificación de los puntos críticos, sus impactos, oportunidades y propuestas de solución.

4.1 Marco Institucional

Puntos Críticos

El esquema institucional del Sector funciona sin una clara y precisa definición de funciones y responsabilidades a nivel territorial e institucional. Este es un problema estructural básico prevaleciente causado por la falta de definición en cuanto al marco institucional y generación de incentivos necesarios para lograr que los servicios de agua potable y saneamiento puedan definitivamente prestarse de manera eficiente, sustentable y descentralizada.

El marco institucional actual tiende a reproducir las funciones centralizadas de la organización del pasado. A ello se suman los conflictos de autoridad, la superposición de funciones y la duplicación de esfuerzos, ya que no hay una separación entre el prestador, regulador y controlador de los servicios y persisten vacíos en el ordenamiento jurídico que sirve de soporte al funcionamiento del Sector.

En relación con los programas en marcha, promovidos por la casa matriz e iniciados por algunas EHRs, se han definido lineamientos de trabajo dirigidos a optimizar la oferta de agua, pero existe vacío en cuanto a políticas para orientar la gestión hacia la racionalización de la demanda. Por ejemplo, los programas piloto de ANC están concebidos para evitar pérdidas de agua, pero no se han diseñado programas paralelos con la finalidad de hacer uso racional del consumo.

No existe regulación eficaz ni mercado competitivo. HIDROVEN y sus filiales son operadores de los servicios y además deben ejercer algunas funciones de regulación que están concentradas en aspectos de la prestación, como la calidad del agua y normas de diseño y construcción, sin considerar la gestión integral ni las características monopólicas, situación que contribuye aún más a la deficiente administración de los servicios.

Impactos

Como consecuencia de un marco institucional que no es suficientemente claro y transparente en cuanto a responsabilidades específicas de cada una de las instituciones, los actores involucrados carecen de una norma referencial apropiada para definir coherentemente sus expectativas. Esto genera temores latentes que se manifiestan en un clima de desconfianza mutua en torno al funcionamiento descentralizado del Sector y se produce una especie de parálisis de las conductas proactivas en favor de la descentralización. La solución común aceptada cree tener respuesta, en buena medida, con una bien dirigida estrategia comunicacional y un programa de apoyo técnico y financiero. Sin embargo, las gobernaciones y alcaldías no se incorporan masivamente al proceso y en cuanto las EHRs, responsables en la práctica de adelantarlo, tampoco tienen una decida actitud, pues descentralizar es sinónimo de desaparecer.

Las atribuciones entre el Poder Nacional y el Municipal no están claramente delimitadas y ahora se agrega un nuevo factor, el Poder Estatal, lo cual complica el marco jurídico.

La mayor parte de la responsabilidad, en lo que se refiere a regulación y control de los servicios, así como los mecanismos que pueden garantizar eficiencia, son atribuídos al Poder Municipal, el cual no ha desarrollado aún la capacidad ni experiencia para ejercerlos, asunto demostrado, ya que en el pasado los contratos de concesión otorgados al INOS permitían este derecho que nunca fue ejercido. La magnitud del deterioro de los servicios se debió en buena medida a esa falta de regulación y control.

Conclusión

La definición del esquema institucional del Sector es una exigencia fundamental para lograr y tornar eficiente el proceso de modernización de la prestación de servicios.

Oportunidades

Implantar un marco jurídico e institucional que precise los roles de las autoridades competentes en el Sector. Este proceso se ha puesto en marcha con la reciente aprobación del Decreto que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector como órgano asesor del Presidente de la República en la materia. La Presidencia de HIDROVEN es la Secretaría General Permanente de dicha Comisión.

Existen propuestas y anteproyectos de leyes sobre los Servicios de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento, en análisis por especialistas, los cuales, una vez aprobados por HIDROVEN, se elevarán a la consideración de la citada Comisión para su posterior presentación al Congreso de la República.

En el Componente Institucional del Proyecto Aguas de Monagas, en ejecución con el Banco Mundial, se prevén recursos para el Progama de Asistencia Técnica y para el fortalecimiento institucional, incluída la creación de una agencia reguladora, lo cual constituye una oportunidad y reconocimiento a la importancia de este tópico.

Igualmente, en el Componente Institucional del Poyecto HIDROLARA que se ejecuta con recursos del BID, incluye recursos previstos para apoyar el proceso de descentralización.

Se desconoce cuánto tiempo puede tardar el estudio, aprobación e implementación del ente regulador, pero es clara la necesidad de iniciar la aplicación de un mecanismo para regulación inmediata. Los contratos de delegación o concesión de los servicios por parte de los municipios a los entes prestadores, permiten establecer esos mecanismos regulatorios y de control de acuerdo con la Ley Orgánica del Régimen Municipal LORM.

Propuestas de Solución

Esta propuesta constituye una sugerencia fundamentada en factores que se consideran fijos, como son: la existencia de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, lo indispensable de un mecanismo de regulación y la imprescindible existencia de un ente rector sectorial. Este último será responsable de proponer las políticas y directrices de desarrollo del Sector, promover y facilitar la prestación de servicios con gestión descentralizada, eficiente y sustentable desde el punto de vista financiero, institucional, ambiental y tecnológico y brindar asistencia técnica a las empresas que no cuenten con la participación privada.

Comprende además otros elementos importantes cuya permanencia sería eventual, como son los equipos facilitadores de la descentralización y las Empresas Hidrológicas Regionales que desaparecerán o se transformarán en entes prestadores mediante convenios con los estados y municipios.  

Estructura institucional del sector

Conviene mencionar un elemento que se encuentra tácitamente incorporado en la función de regulación. Se trata de un mecanismo de regulación descentralizado, el cual se sugiere implementar de inmediato. Este mecanismo consiste en la preparación de un modelo de contrato de concesión de los servicios entre el municipio y el ente prestador, en el cual se incluirán cláusulas específicas en cuanto a niveles de servicio en términos de calidad, cantidad, continuidad, control operacional y del ANC.

Posteriormente, con base en el trabajo realizado por los equipos facilitadores de la descentralización y el conocimiento de la realidad de cada sistema, se establecerán con participación del prestador, los planes de gestión y resultados que éste debe cumplir en un plazo determinado. Estos planes serán aprobados por el municipio quien a su vez asumirá compromisos a cumplir con el prestador. Como es competencicia municipal ejercer la tarea de regulación, deberá contratar, con apoyo técnico del ente rector, auditorías técnicas externas que evaluarán el cumplimiento de los planes de gestión y asesorarán al municipio para la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento. El ente rector a través de sus auditorías ténicas llevará a cabo el monitoreo del desempeño de las auditorias privadas. Naturalmente es sólo una propuesta que, de ser aceptada deberá estudiarse en mayor profundidad.

Con ese mismo cáracter se aportan algunas sugerencias sobre las funciones que debe cumplir el ente rector sectorial, así como sobre las políticas prioritatrias nacionales de mediano plazo.

Funciones del Ente Rector

- Formulación de la política y los planes sectoriales.

- Mercado del Sector.

- Asistencia técnica.

- Desarrollo de los recursos humanos.

- Gestión de los recursos financieros.

- Fondo de preinversión y cofinanciación.

- Desarrollo de sistemas de información.

Políticas Nacionales de Mediano Plazo

- Reducción del agua no contabilizada.

- Recuperación y mantenimiento de la capacidad de producción.

- Recuperación y mantenimiento de los sistemas de distribución.

- Racionalización de los consumos.

- Extensión de la cobertura.

- Desarrollo del sistema comercial.

4.2 Planificación

Puntos Críticos

1. El Plan de Reforma no Cuenta con el Aval de los Organismos del Sector.

Las funciones de la política sectorial no son cumplidas por ningún ente de la administración del Estado. Los organismos que conforman el Sector no se coordinan entre ellos con miras a disponer de un instrumento que refleje los requerimientos sanitarios y de desarrollo económico del país en conjunto con los compromisos en función de esas demandas.

El proceso de planificación del Sector se realiza sin considerar las necesidades sanitarias de la población y desarrollo económico y social del país. Las metas que se consideran en este sentido se plantean a nivel de enunciados, pero no atienden a investigaciones previas o estudios que fundamenten dichas necesidades.

No se dispone de información precisa sobre disponibilidad de agua en cuanto a cantidad y calidad, ni planes de ordenación del territorio, los cuales se requieren para la planificación del Sector y los servicios a todos los niveles.

HIDROVEN y las EHRs tampoco cuentan con sistemas de información técnica ni financiera para apoyar la fijación de metas y aplicación de modelos necesarios al proceso de planificación.

1.1 Impactos

Al no considerar los requerimientos del desarrollo económico se producen efectos en la inversión, producción, empleo y costos, y además se hacen sentir en:

- Industrias que se dejan de instalar o que fracasan por falta de agua.

- Encarecimiento de los productos industriales por altos costos del agua.

- Proyectos urbanísticos que se dejan de desarrollar o se construyen sin considerar las posibilidades de servicios.

- Proyectos recreacionales y turísticos que no se desarrollan o no prosperan por limitaciones de los servicios.

- También existen otros costos indirectos en que se incurre porque no se impide la ejecución de proyectos industriales,
   urbanísticos y turísticos que de partida no se deberían construir por la escasez de agua. Si se construyen, recargan los costos
   de inversión de las empresas prestadoras de servicios. Éstas tendrían que ampliar la cobertura y trasvasar aguas de fuentes
   lejanas.

- Planificar sin la considerarción de las directrices que deben provenir de planes de ordenamiento territorial y desarrollo
   urbanístico, contribuye al caos de los centros urbanos, limita la calidad de los servicios y crea presiones en cuanto a la
   demanda, las cuales por lo general deben ser resueltas con la ejecución de nuevas obras.

- Como la asignación de los recursos financieros no responde a planes o políticas de desarrollo coherentes, se tiende a generar
  decisiones poco equitativas. Al mismo tiempo, se refuerza el esquema de transferencias de recursos no condicionados porque
  no se cuenta con mecanismos que permitan establecer la relación entre los costos incurridos por los prestadores y las mejoras
  en la gestión efectivamente alcanzadas.

1.2 Conclusión

La indefinición, en cuanto al órgano que debe cumplir la función de política sectorial, la falta de información y poca coordinación entre los organismos que conforma el Sector, son las causas principales de la inexistencia de un Plan Sectorial avalado por dichos organismos que considere los intereses sanitarios y el desarrollo económico del país.

1.3 Oportunidades

La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector es una instancia importante para resolver problemas de coordinación entre los organismos que la integran y promover una definición en cuanto al ente que debe detentar la función rectora de la política sectorial.

Los avances en estudios como el Marco Jurídico y Regulación del Sector, han servido para inducir planteamientos sobre las responsabilidades de los organismos del Sector además de contener orientaciones sobre su desarrollo.

Al implementar el Decreto 1400, sobre normas y control para el aprovechamiento de recursos hidráulicos y cuencas hidrográficas, se promoverá la generación de información sobre la oferta y demanda del recurso agua.

Una oportunidad para el proceso de planificación lo representa el hecho de tener definidas las estrategias de corto y mediano plazo, fundamentadas en el marco de la Reforma del Estado y en los lineamientos del Noveno Plan de la Nación y reflejadas en el Plan de Reforma del Sector. Faltaría impartirles el dinamismo necesario.

1.4 Propuestas de Solución

HIDROVEN debe agilizar los estudios sobre organización y funciones del ente rector que asumirá la planificación sectorial y presentarlos a la aprobación de la Comisión Nacional.

Mientras tanto, en HIDROVEN debe crearse la Unidad de Políticas y Estrategias Sectoriales que asumirá las funciones de coordinación para la formulación del plan sectorial.

CORDIPLAN debe agilizar los estudios sobre demandas de desarrollo económico que permitan orientar las ampliaciones de servicios en función de esos requerimientos.

El MSAS debe aportar estudios sobre requerimientos de servicios para hacer frente a las necesidades sanitarias de la población.

El MARNR debe actualizar el Plan de Aprovechamiento de Recursos Hidráulicos e implementar la aplicación del Decreto 1400, con el objetivo de poder suministrar información sobre demanda y disponibilidad de agua que se requiere para la planificación sectorial. Además, debe promover la revisión y aprobación del Plan Nacional y los Planes Estatales de Ordenación del Territorio.

EL MINDUR debe aportar directrices sobre planificación urbana y áreas de expansión de las ciudades, a fin de concatenarlas con los planes del Sector.

2. No se trabaja en base a planes de gestión y resultados

Como problema básico estructural, a pesar de las reformas realizadas en el Sector, prevalece un estilo de trabajo sin la debida fundamentación en planes de gestión y resultados. La reestructuración del Sector se ha cumplido sólo parcialmente al desconcentrar el mismo hacia las EHRs, pero la transferencia de funciones no ha sido acompañada con la implantación de un enfoque de gerencia empresarial. Debido a este factor los criterios utilizados tradicionalmente para la gestión todavía subsisten y la escasa planificación que se formula es de presupuestos de obras, es decir, básicamente cortoplacista.

La abundancia relativa de recursos financieros ha presionado y condicionado el comportamiento de los entes prestadores, en los cuales, la mayor parte de su acción de planificar, ejecutar, supervisar y regular se ha centrado en el desarrollo de la infraestructura física de obras, otorgándose mínima prioridad a la prestación de los servicios.

La prioridad otorgada en los programas de inversión a la ampliación de cobertura a través de obras nuevas, con preferencia a las de rehabilitación, pone de manifiesto que la selección de las obras no se fundamenta en criterios de costo de oportunidad, o lo que significaría en términos monetarios, diferir inversiones a favor de la ejecución de programas orientados a la recuperación de importantes volúmenes de agua mediante la reposición de las instalaciones existentes.

Al no funcionar con base en la asignación de prioridades, el Plan Trienal del Área Comercial no ha recibido el apoyo requerido mediante la adjudicación de los recursos necesarios para poder desarrollar una actividad tan vital para la sustentabilidad financiera del Sector.

No existen incentivos para la planificación. Los administradores cuentan con que el Estado siempre solucionará con recursos financieros los problemas relacionados con los servicios.

2.1 Impactos

Los principales impactos de este estilo de trabajo se manifiestan justamente en la baja eficiencia de los servicios y por lo tanto, en la escasa calidad y rentabilidad de los mismos.

No existe una política ni directrices de aplicación que conduzcan al desarrollo de los servicios fundamentada en la valoración económica y ambiental del recurso agua, debido a lo cual:

- El usuario no percibe claramente el costo real de los servicios y espera que el Estado resuelva los problemas relacionados
   con los mismos.

- Los administradores, comprometidos por las ejecuciones presupuestarias de inversiones en obras son ineficientes, pues están
   conscientes de que el Gobierno subsidia los servicios y repone la infraestructura.

Como no se aplican sistemáticamente criterios para la selección de alternativas de inversión para ampliar la cobertura de servicios, ello da lugar a decisiones erradas que conducen al deterioro de la calidad de vida de la población, con efectos en los costos relacionados con la seguridad en las condiciones de salud. Igualmente, como no se prevé oportunamente el tratamiento de las aguas servidas antes de su vertido en los sistemas de recolección, lo que es práctica constante, se incrementan los costos de tratamiento y otros que derivan de daños a las redes y cuencas hidrográficas debido a la calidad del agua que regresa a las fuentes.

La escasa aplicación de criterios de eficiencia, como ocurre en la actualidad, tiene impactos directos en la disponibilidad de agua y el uso inadecuado de los insumos relacionados con la prestación de los servicios, los cuales se traducen en el incremento de las inversiones y los costos directos. Estos impactos son todavía más sensibles cuando son transferidos a los clientes a través de la tarifa.

La no aplicación de criterios de optimización en el uso de insumos, tales como los recursos humanos, energía eléctrica y sustancias químicas, entre otros, incrementa los egresos de las empresas, por cuanto cada unidad de insumo tiene un precio y en la medida que se eleva el número de unidades utilizadas, como consecuencia de ineficiencias en los servicios, se tiene como resultado un aumento en los costos totales.

La aplicación de tecnologías no apropiadas a las características de los procesos, incrementa los costos de los servicios. La adquisición de tecnologías que no se adaptan a las características particulares de los problemas y a la capacidad de utilización por el recurso humano con que se cuenta, o que presenta limitaciones para su rehabilitación y mantenimiento, produce efectos en los costos por dos vías: la pérdida del recurso por obsolescencia o desuso y por el gasto de reposición del activo.

Las ineficiencias en la comercialización del agua, es decir, en los procesos de registro de clientes, facturación, notificación y cobranza, tienen efectos en los costos y en todo el esquema de resultados de la gestión de las empresas, por ser esta área el eje fundamental que garantiza la sustentabilidad financiera y por lo tanto la continuidad del proceso productivo. Cabe resaltar la baja rentabilidad de los servicios en una situación en la cual, ninguna de las empresas mantiene sus catastros al día, se dispone de unos 3,7 millones de clientes potenciales, de los que sólo son activos 1,7 millones. De éstos únicamente el 15% cuenta con medidores en buen estado, sólo se factura el 44,3% del agua producida y el índice de cobrabilidad llega al 59,7%.

2.2 Conclusión

La orientación del estilo de trabajo fundamentada en planes de gestión y resultados, es una necesidad urgente para lograr una administración de servicios con criterio empresarial que tenga como metas la calidad, la eficiencia y la rentabilidad.

2.3 Oportunidades

Considerar la primera fase de los planes estratégicos de las Empresas Hidrológicas, así como el Sistema de Planificación Estratégica y el Plan Trienal del Área Comercial ya formulados, como un inicio importante que se debe impulsar para continuar el proceso y comprometer a todas las gerencias, tanto de HIDROVEN como de las EHRs en la formulación de los planes de gestión y resustados.

La aplicación del enfoque sobre el Mercado Social dentro del nuevo estilo de gestión de los servicios.

El acuerdo firmado por el MARNR, HIDROVEN y el Ministerio de Hacienda para la refinanciación de la deuda eléctrica de los servicios establece compromisos para mejorar la gestión de las EHRs.

Los contratos de concesión que deben firmarse entre los municipios y las EHRs.

Los resultados del Modelo de Gerencia de Aguas de Monagas e HIDROLARA podrán ser transferidos a otras empresas operadoras y estimular la competencia.

Aplicar la metodología para la formulación del programa de control del ANC formulada por HIDROVEN, no sólo para la realización de programas piloto, sino para una reducción efectiva de las pérdidas de agua. A fin de transformar en oportunidad este instrumento ya creado, HIDROVEN debe impartir lineamientos, asesorar y apoyar a las EHRs para que adopten los planes de ANC como eje fundamental de la gestión, dados los altos índices de pérdidas de agua que presentan.

La ampliación de cobertura de agua potable mediante obras nuevas tiene un costo aproximado de 245,0 dólares per cápita, mientras el de rehabilitación es de 50,0 dólares per cápita. Existe la posibilidad de ampliar la aplicación de la referida metodología de reducción del ANC que dispone la Gerencia de Comercialización de HIDROVEN, a fin de aumentar la oferta de agua mediante el control de pérdidas, con lo cual estarán considerándose criterios de racionalidad en las inversiones y un ahorro en los costos de ampliación de cobertura.

Se puede apreciar ya un cambio incipiente hacia el control de los servicios con base en metas, el cual debe ser reforzado, aunque no significa todavía la existencia de una planificación y control de la gestión a través de indicadores preestablecidos. Las Memorias y Cuentas de HIDROVEN, correspondientes a los años 1994 y1995, reflejan información sobre cumplimiento de algunas metas, como población servida, personal que trabaja en los servicios, agua producida, agua facturada, ingresos por servicio y número de medidores existentes.

2.4 Propuestas de Solución

Promover un cambio de actitud respecto a la necesidad de fundamentar la administración de los servicios en planes de gestión y resultados, en una concepción de gerencia empresarial y en la valoración económica y ambiental del recurso agua y los servicios.

El punto crítico definido, así como sus impactos, plantean la necesidad de un cambio de actitud que debe promoverse a todos los niveles, especialmente en el ámbito de la gestión de los servicios con el objetivo de sustituir la forma actual de desempeño.

Este cambio debe ser impulsado desde el nivel central y emprenderse desde ahora, en el período de transición del proceso de refoma. Es éste un factor indispensable para poder avanzar hacia etapas de más exigecia y mayor eficiencia y como resultado se puedan hacer realidad los procesos de descentralización y participación privada y comunitaria en los servicios.

El cambio de actitud que se propone debe fundamentarse en el mejoramiento del recurso humano a través de planes de formación del personal para la motivación al cambio, la capacitación y asistencia técnica para la formulación de los planes de gestión y resultados. La efectividad en la aplicación de esta propuesta es posible ya que existe la convicción del grupo gerencial de HIDROVEN y las EHRs sobre su necesidad, lo cual contribuirá a adelantar las acciones dirigidas a lograr ese cambio.

HIDROVEN debe establecer mecanismos de incentivos para promover la necesidad de planificar y controlar la gestión.

Una forma de incentivo sería de tipo financiero, garantizando financiamiento a las empresas operadoras que alcancen las metas previstas. Ello podría lograrse mediante la administración por parte del organismo rector de un fondo de preinversión y cofinanciación que forme parte de las estrategias financieras del Sector.

Igualmente debe formular, aprobar y promover la aplicación del Programa de Modernización del Sector, estructurado fundamentalmente en dos áreas: institucional y financiera. Dicho programa establecerá las políticas en estos aspectos.

Deben concluirse los planes estratégicos de las EHRs, los cuales incluirán la definición de misión, visión, fortalezas, debilidades, oportunidades, relación de las empresas con el entorno y estrategias de toda índole para la formulación y ejecución de los planes operacionales. Dichos planes, previa evaluación del estado físico de las instalaciones existentes, deberán considerar programas de rehabilitación de instalaciones, ejecución de obras nuevas, operación y mantenimiento preventivo de las instalaciones existentes, comercialización, asistencia técnica, contingencias económico financieras y de desarrollo de los recursos humanos, todos ellos atendiendo a las demandas reales del nivel operador.

Se hace mención especial del Programa de Contingencias. Éste estará dirigido a evaluar los riesgos del servicio en cuanto a su vulnerabilidad a desastres naturales, como inundaciones, avalanchas, movimientos sísmicos y daños causados por el hombre, como derrames de sustancias químicas que podrían afectar las fuentes abastecedoras de agua y prever acciones destinadas a mitigar esos impactos.

Atendiendo al principio establecido en el enfoque conceptual sobre el Mercado Social de los servicios, HIDROVEN y las EHRs deben desarrollar mayor capacidad de influencia a todos los niveles, con el objetivo de que se asignen recursos financieros atendiendo a las prioridades establecidas .

Para ello, en cada empresa hidrológica se deben definir claramente los requerimientos que demandan del nivel central en cuanto a:

- Apoyo al proceso de planificación.

- Asesoramiento en la formulación del plan de descentralización de los servicios y para la apertura a la participación privada y
  comunitaria.

- Apoyo para coordinación con organismos del Poder Ejecutivo y Legislativo que asignan los recursos financieros.

- Disponibilidad de modelos para formular el plan financiero.

- Requerimientos de recursos financieros provenientes de organismos nacionales, bilaterales y multilaterales para asistencia
  técnica, adquisición de equipos y capacitación de los recursos humanos.

HIDROVEN debe asesorar y dar apoyo al nivel regional y estatal para la realización de planes y programas de la Empresa Hidrológica.

HIDROVEN debe proyectar sus planes hacia el ámbito exterior. Por ejemplo, para gestionar recursos financieros antes de la aprobación del presupuesto fiscal. Para este efecto se deben organizar reuniones informativas para dar a conocer los planes con las dependencias de Planificación y Presupuesto del MARNR, Ministerio de Hacienda y Oficina Central de Presupuesto y también con las Comisiones de Finanzas, Ambiente, Salud, Administración y Servicios e Infraestructura del Congreso de la República.

HIDROVEN debe también establecer mecanismos de coordinación con CORDIPLAN, MSAS y las dependencias de Planificación y Ordenación del Territorio, Planificación de los Recursos Hidráulicos, Calidad Ambiental y Conservación de Cuencas del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a fin de impulsar los estudios sobre calidad, demanda y disponibilidad de agua, los Planes de Ordenamiento Territorial y el Plan Nacional de Aprovechamiento de Recursos Hidráulicos.

Deben también establecerse contactos con los niveles de dirección de los partidos políticos, con el objetivo de lograr la consideración de los planes del Sector como materia de política nacional.

Las empresas operadoras deben establecer estrecha coordinación con las dependencias regionales del MARNR, MSAS y MINDUR y con las Oficinas de Planeamiento Urbano de los Municipios, a fin de considerar en sus planes las demandas del sector salud, los requerimientos para la expansión urbana y evitar la ubicación de desarrollos donde no sea posible garantizar servicios de agua potable y saneamiento.

4.3 Inercia en la Reforma

El personal de HIDROVEN y las EHRs se encuentra inmerso en emergencias y presiones del día a día, situación que no les permite involucrarse totalmente con las directrices emanadas del Plan de Reforma del Sector. Además, la falta de estrategias gerenciales limita la posibilidad de dar respuesta a los requerimientos que les plantea el cumplimiento de compromisos tan exigentes como la modernización del Sector, la descentralización y la participación privada y comunitaria en los servicios.

Gran parte de las gerencias de HIDROVEN y de las EHRs se encuentra realizando su función en forma aislada y sus esfuerzos no están todos orientados al cumplimiento de los objetivos del Plan de Reforma del Sector. Particularmente, el proceso de descentralización no avanza con la debida celeridad y con los escasos recursos que se están aplicando a esa estrategia, es claro que la transferencia podrá tardar varios años.

La empresas prestadoras de servicios utilizan en forma limitada criterios de manejo de negocios y la rentabilidad no ha tenido cabida en sus normas de funcionamiento. La reducción de las pérdidas de agua y la optimización del uso de insumos a través de una operación eficiente, el mantenimiento preventivo y el mejoramiento de la función comercial comienzan ahora a internalizarse como elementos importantes de la gestión, pero en las empresas aún no se ha creado la capacidad para llevarlos a la práctica.

Los ingresos que se recaudan por servicios se han incremetado. Los aumentos importantes en las cifras recaudadas se deben principalmente al aumento en las tarifas y no a mejoras de eficiencia.

En el Plan de Reforma del Sector se previó la transferencia de los servicios los a municipios, pero todavía no se dispone de los planes necesarios para hacer efectiva esa transferencia. Además, su cumplimiento representa grandes exigencias en cuanto a aplicación de técnicas gerenciales y mecanismos de negociación. HIDROVEN y las EHRs no cuentan con los recursos humanos y materiales para darle cumplimiento a esa estrategia.

4.3.1 Impactos

- Pérdida de recursos por dispersión de esfuerzos.

- No hay sinergia en la gestión porque no existe el trabajo de equipo dirigido hacia metas comunes.

- No se logran los objetivos de modernización, transferencia de servicios y participación privada y comunitaria de los mismos.

- Permanencia en el tiempo de la situación definida como transitoria.

4.3.2 Conclusión

La falta de dinámicas de trabajo en equipo y la no aplicación de técnicas gerenciales para dar respuesta a las directrices del Plan de Reforma en HIDROVEN y las EHRs, ha traído como consecuencia la poca efectividad de las acciones para llevar a la práctica las estrategias de modernización del Sector, la transferencia de los servicios y la participación privada y comunitaria. Además han ocacionado que se extienda por tiempo indefinido la etapa de transición del proceso.

4.3.3 Oportunidades

La creación de la Comisión para el Desarrollo del Sector Agua Potable y Saneamiento tiene entre sus funciones la promoción del cumplimiento de las estrategias contenidas en el Plan de Reforma. HIDROVEN, como Secretaría General Permanente, le debe presentar las propuestas que le den viabilidad a esas estrategias.

La experiencia del Plan Corporativo de Adiestramiento de los Recursos Humanos que coordina la Gerencia de Recursos Humanos de HIDROVEN, debe utilizarse para llevar a cabo un plan de capacitación gerencial y planificación estratégica, para propiciar el cambio que se requiere, orientado hacia los objetivos de la Reforma del Sector.

4.3.4 Propuestas de Solución

Desarrollar la capacidad interna de HIDROVEN y las Empresas Hidrológicas para dar respuesta a las exigencias que les plantea el cumplimiento de estrategias como la modernización del Sector, la descentralización y la participación privada y comunitaria en los servicios.

Ello implica reforzar institucionalmente, tanto las dependencias centrales como las regionales para que puedan formular sus planes y determinar, de acuerdo con sus características particulares, las posibilidades y condiciones en que se cumplirán las estrategias definidas desde el nivel central.

Reforzar, mediante asistencia privada, a la Consultoría Jurídica y a la Gerencia de Planificación y Desarrollo, a fin de que HIDROVEN pueda ejercer eficientemente la Secretaría Permanente de la Comisión Nacional para el Desarrollo el Sector. A la Consultoría Jurídica le correspondería, entre otros compromisos, realizar a través de consultoría privada, los estudios sobre el marco jurídico, organización e implementación del ente rector y del ente regulador.

HIDROVEN debe también lograr que se diseñen y aprueben los arreglos institucionales necesarios para el cumplimiento de las estrategias sobre modernización del Sector, transferencia de los servicios y participación privada, entre ellos los grupos ad-hoc para acelerar estos procesos.

Al recomendar la creación de estos grupos en HIDROVEN y en cada EHR no se está propiciando una proliferación de dependencias burocráticas, si no la existencia de personal especializado que puede ser contratado en forma temporal mientras se alcanzan las metas.

Fomentar en las diferentes Gerencias, tanto de HIDROVEN como de las EHRs, una forma de trabajo concertada y participativa, mediante mecanismos no burocráticos, liderizados por los presidentes de las empresas, a fin de resolver la actitud de aislamiento en cuanto al trabajo y poner el esfuerzo de todos en función de las estrategias definidas en el Plan de Reforma del Sector.

Realizar la administración de los servicios basándose en planes de gestión y resultados que tengan como metas la calidad en los procesos y la eficiencia, tomando como línea fundamental de dichos planes, el nuevo enfoque de la gestión sobre el Mercado Social de los Servicios y las estrategias definidas en el Plan de Reforma del Sector.

Se recomienda a HIDROVEN, como acción fundamental, lograr el cambio de actitud hacia la aplicación de principios gerenciales de empresa moderna en todos los ámbitos, lo cual implica:

- Promover eventos para la motivación al cambio diseñados para el caso específico de la necesidad del cambio actitudinal en relación con el estilo de gestión de los servicios.

- Desarrollar una política de incentivos a través de mecanismos financieros, con el fin de crear actitudes asertivas hacia la formulación de planes de gestión y resultados y el cumplimiento de metas, es decir hacia la eficiencia.

- Diseñar y poner en funcionamiento los indicadores de gestión necesarios para el control de los diferentes planes y niveles de los servicios.

- Desarrollar mecanismos de coordinación, especialmente con los organismos del Sector, con el objetivo de lograr la formulación del Plan Sectorial, considerando los requerimientos y posibilidades de apoyo de dichos organismos.

- Una recomendación similar es pertinente en cuanto a una mayor apertura y acercamiento de HIDROVEN y demás instituciones del Sector hacia los políticos y organismos que toman decisiones sobre asignación de recursos financieros.

4.4 Sistema de Información

4.4.1 Puntos Críticos

1. Incipiente Desarrollo de Sistemas de Información

Uno de los factores que afecta la planificación del Sector es la escasez de información y estudios que fundamenten la formulación de planes. Puede mencionarse la falta de información sobre demanda y disponibilidad del recurso agua, la inexistencia de estudios para dar respuesta a demandas sanitarias y desarrollo económico del país, las fallas en la información técnica relacionada con las condiciones de los sistemas de producción de agua y la desinformación sobre costos operacionales de la gestión.

La planificación centralizada enfocada a la ampliación y desarrollo de la infraestructura física, con un objetivo fundamentado en la construcción de obras y no en la prestación de servicios, con algunas excepciones, ha continuado con la misma inercia y orientación heredada del pasado. La cultura cortoplacista de proyecto y no de servicio, no requería de sistemas de información que basados en la realidad local y nacional facilitara la toma de decisiones.

Con la decadencia y posterior liquidación del lNOS, se ocasionó la pérdida de la Memoria Institucional del Sector. Como respuesta a esta necesidad, en HIDROVEN se creó el SISA (Sistema de Información del Sector Agua), que inició su proceso de implantación en 1993, y por varias razones se interrumpió su desarrollo, cuando se encontraba próxima su reinstalación. Este esfuerzo indica la necesidad del Sector de contar con información. El SISA está diseñado sólo para el componente ingeniería en cuanto a fuentes, infraestructura de producción y distribución de agua y cloacas. Los otros componentes de información necesarios para sustentar la planificación, el desarrollo comercial y financiero no están aún considerados. Se creó también el SISECI (Sistema de Seguimiento y Control de Inversiones), cuyo objetivo es dar inmediata respuesta, principalmente al Congreso de la República, sobre el estado de ejecución de las inversiones aprobadas en el presupuesto.

También se encuentra en proceso de implementación el UCI, por parte de la Gerencia de Finanzas de HIDROVEN. Es un sistema de control de ingresos del área comercial que se ha puesto a prueba en HIDROANDES y será aplicado con adaptaciones a todas las EHRs.

1.1 Impactos

La falta de información impide al nivel central incorporar a la planificación sectorial las metas locales, diseñar la asistencia técnica y el desarrollo de los recursos humanos de acuerdo con las necesidades del mercado, es decir, de las empresas operadoras. A su vez, hace imposible que el nivel operador logre la eficiencia que se le solicita porque carece de la información para planificar con criterio empresarial y evaluar los resultados de su gestión. Puede agregarse que la carencia de información no permitirá desarrollar el enfoque conceptual del Mercado Social de los Servicios que se propone en el Análisis.

Además de ser un obstáculo para los procesos de planificación de las unidades prestadoras de servicios y reconociendo las diferencias de capacidad y de requerimientos de información de cada nivel, la carencia de ésta impide la operación de mecanismos de fácil articulación para aportar datos que necesitan las distintas instituciones nacionales que conforman el Sector y que facilitarían la acción sinérgica de gobierno.

1.2 Conclusiones

La implementación de un Sistema de Información Sectorial, que tenga como generador y primer usuario de la información a las empresas operadoras locales de los servicios, es vital para el cumplimiento de las estrategias nacionales. Desde esta base heterogénea se debe construir el sistema hasta llegar a la información básica que el Sector requiere para sustentar sus decisiones.

Recolectar información, validarla, analizarla, sistematizarla, almacenarla y mantenerla actualizada y dispuesta al servicio del usuario tiene un alto costo. Por ello, es importante preguntarse por qué, para qué y cómo se identifica y recolecta esta información, de manera que pueda dar respuesta a las necesidades de sus usuarios.

1.3 Oportunidades

El hecho de existir el SISA, aúnque todavía no activo, y el SISECI ya en operación, son indicios del espacio que comienza a ocupar la información en el Sector. En otras palabras, ya se ha creado la necesidad y sólo se requiere de estímulo, recursos y orientación.

El Programa de Ajuste del Sector indica que la transferencia de los servicios debe efectuarse a través de modelos de gestión eficientes, basados en principios empresariales, lo cual incorpora implícitamente la condición sobre la necesidad de información para planificar, tomar decisiones y evaluar resultados.

La existencia de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, explicita igualmente la necesidad de eficiencia en la prestación de los servicios. A través de su Secretaría Permanente podrán gestionarse los recursos para implementar el Sistema de Información Sectorial.

En el componente nacional del proyecto BID para asistencia técnica se han previsto recursos para un sistema de información.

1.4 Propuestas de Solución

Diseñar e implementar un sistema integral de información que cumpla con los tres objetivos básicos que se describen a continuación:

- Aportar la información mínima que necesitan las empresas operadoras para tomar decisiones, que les permitan gradualmente
   alcanzar diferentes niveles de eficiencia y a su vez formular sus planes de gestión y resultados.

- Producir la información que requiere el Sector para formular el plan de asistencia técnica y los perfiles ocupacionales que
   necesitan capacitación y certificación de idoneidad para apoyar una gestión eficiente que beneficie a los usuarios de los
   servicios.

- Generar la información mínima que necesita el nivel central, CORDIPLAN, MARNR, HIDROVEN, MSAS, MINDUR y el
   futuro ente regulador de los servicios para cumplir, los primeros con su función de planificación nacional, sectorial y de
   desarrollo urbano, e HIDROVEN para diseñar el programa de asistencia técnica y desarrollo de recursos humanos,
   preparados de acuerdo con las necesidades locales, y el ente regulador con sus funciones de regulación.

4.5 Asistencia Técnica

4.5.1 Puntos críticos

1. No se ha Formulado un Programa de Asistencia Técnica

Para mayor claridad en el análisis, se entiende por asistencia técnica el apoyo que se brinda a una entidad para que desarrolle en un plazo previsto una capacidad determinada. Este apoyo se concreta a través de tecnologías en su amplio sentido de ingeniería, gestión comercial, formación de recursos humanos, participación social, etc.

Una de las estrategias más eficientes para alcanzar la suficiencia financiera de los servicios es obtener capacidad de gestión a nivel local, con lo cual debe contribuir la asistencia técnica.

El programa de asistencia técnica a los prestadores de servicios, es diseñado e implementado por HIDROVEN como una de las estrategias del Programa de Ajuste del Sector que le define el deber de "Apoyar a las Empresa Hidrológicas y a los nuevos entes descentralizados, con el fin de agilizar la transferencia de los servicios".

Diferencia de Objetivos. Para el nivel central el objetivo de la asistencia técnica se ha concretado en la transferencia de tecnologías a través de productos tales como manuales, guías, folletos y normas, concebidos para grupos homogéneos a escala nacional. Otras veces, reconociendo la heterogeneidad, se ha buscado la amplitud cayendo en generalidades poco útiles al beneficiario.

Para el nivel local el objetivo de asistencia técnica es la ayuda para lograr su capacidad de autogestión. La falta de coincidencia en los objetivos ha llevado a resultados poco productivos.

Articulación Programática. HIDROVEN ha seleccionado un par de programas que procuran un impacto mayor en la búsqueda de la eficiencia: el Desarrollo del Sistema Comercial y el de Reducción del Agua No Contabilizada. Observando el funcionamiento global institucional, no se percibe que los esfuerzos de todas las unidades centrales y regionales contribuyan a esas prioridades.

2. Impactos

Se han alcanzado resultados que se reconocen, pero la asistencia técnica, al no tener el enfoque dirigido a fortalecer las debilidades del mercado, representadas en la incapacidad de la gestión local para enfrentar sus problemas reales, muestra resultados que no son proporcionales al esfuerzo realizado.

3. Conclusiones

No existe articulación entre las acciones que cada una de las Gerencias de HIDROVEN ejecuta. Es prudente pensar en la formulación de un Programa para dar respuesta a las necesidades del nivel local, que articule, coordine y establezca un monitoreo permanente para su evaluación y ajuste. Así se potencializará el efecto sinérgico de la acción y se evitará enviar señales equívocas que confundan a los receptores. Esta formulación debe partir de la información sobre las necesidades particulares de los niveles responsables de los servicios.

La asistencia técnica reclama una reorientación. Es recomendable analizar y evaluar las formas, productos y resultados alcanzados y la conveniencia de no continuar con el actual enfoque.

4. Oportunidades

El Decreto que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, en su Artículo 4, atribuye a la Secretaría Permanente, a cargo de HIDROVEN, en su Inciso 3, la misión de reestructurar la compañía, a objeto de adaptarla a las necesidades del proceso de transferencia de los servicios. Una de las estrategias más eficientes es apoyar el proceso a través de asistencia técnica eficaz.

El Programa de Ajuste del Sector a su vez, indica como lineamiento político, lograr una gestión administrativa y operativamente eficiente, con lo cual se abre un espacio prioritario a la asistencia técnica.

La Gerencia Técnica de HIDROVEN, en conjunto con las EHRs, han creado el Comité Técnico Nacional de Operación y Mantenimiento. Éste definirá las políticas para la formulación de los programas regionales de asistencia técnica. Este Comité también es una instancia propicia para impulsar los programas regionales de control del ANC.

En el componente institucional nacional de proyectos para el Sector, financiados por el BM y el BID, se han previsto recursos para asistencia técnica.

5. Propuestas de Solución

- Formular un programa nacional de asistencia técnica que tenga como objetivo dar respuesta a las necesidades reales del nivel
   local; que articule, coordine y establezca un monitoreo permanente para su evaluación y ajuste. Así se potencializará el efecto
   sinérgico de la acción de HIDROVEN.

- Gerencia de la Asistencia Técnica. Es recomendable contar con una unidad que se responsabilice de la implementación del
   Programa de Asistencia Técnica, con una dinámica de trabajo dirigida a evitar que los efectos de este apoyo se constituyan
   en una relación paternalista entre el nivel central y los entes prestadores de servicios.

- Efecto Multiplicador: Las realizaciones de las EHRs deben ser capitalizadas. Hay empresas o servicios que con un apoyo
   técnico diseñado según sus necesidades, podrían alcanzar niveles de eficiencia y también ser utilizadas como centros de
   cooperación horizontal. Esta estrategia ofrece posibilidades de eficacia por un mayor efecto multiplicador y menor costo.
   Podría pensarse en dividir el país en cuatro o más zonas de características socioeconómicas similares e identificar centros de
   gravedad de asistencia técnica para su utilización como polos de cooperación horizontal.

- Movilización de Recursos. El esfuerzo que representa el desarrollo de la capacidad de gestión local es de gran envergadura,
   tanto por la conformación del mercado, como por su heterogeneidad, lo que exige multiplicidad de alternativas.
   HIDROVEN no dispone de capacidad para atender esta demanda en plazos reducidos. Dado lo cual, se sugiere la
   concertación de esfuerzos entre las instituciones, mediante equipos mixtos de trabajo integrados por las universidades,
   centros de tecnología, ONGs, escuelas de administración y similares. Estos son recursos que deben movilizarse como
   instrumentos de apoyo técnico, pero requieren de contrapartes locales y de otros niveles para efectuar el trabajo según las
   necesidad específicas y no dejarlos a la improvisación.

- Asistencia a proyectos de ingeniería. Tratándose de tecnología de proyecto, es fundamental incorporar en la asistencia
   técnica, como criterio de selección, los costos de instalación o construcción, operación, mantenimiento, administración y
   evitar la dependencia de elementos externos.

Aplicación nacional de normas técnicas. Este punto se considera de gran importancia, ya que su objetivo es establecer las reglas de juego a seguir en el futuro por los consultores, constructores y operadores de los servicios. Es por ello que se hacen las siguientes sugerencias:

- Actualizar las normas fundamentadas en el establecimiento de criterios, antes que en parámetros fijos. Por ejemplo, la cuota
  per capita de agua no debe ser función de un número preestablecido, sino corresponder a la disponibilidad del recurso
  hídrico en una determinada localidad, entre otras consideraciones.

- Incorporar en el análisis de cada criterio o en el establecimiento de cada parámetro los costos de aplicación. Por ejemplo,
  definir el costo para diferentes unidades de turbidez.

Por último, dado que el mercado ha cambiado, convendría seguir las siguientes orientaciones:

- En la búsqueda de eficiencia, las normas de ingeniería deberían reemplazarse por el apoyo técnico al municipio, empresa o
  comunidad organizada, en donde se brinde una gama de alternativas tecnológicas en función de su eficacia, costos de
  inversión, operación y mantenimiento, necesidades de recursos humanos y sus calidades para operarlas, mantenerlas
  adecuadamente y así garantizar la sostenibilidad de los servicios.

- A través de este componente conviene reorientar el apoyo técnico a las necesidades reales locales, con el fin de facilitarles la
  toma de decisiones e ir generando en cada una mayor capacidad de gestión, ya que la aplicación de normas con el actual
  estilo, puede resultar en un retorno al tutelaje central.

4.6 Desarrollo de los Recursos Humanos

4.6.1 Puntos Críticos

HIDROVEN y sus filiales otorgan importancia al desarrollo de su capital humano. Sin embargo, la coincidencia en una misma gerencia de las funciones de desarrollo de recursos humanos y relaciones laborales, no favorece ese desarrollo.

La ineficiencia de la gestión de los servicios es multicausal y el impacto de la falta de idoneidad para desempeñar una función es significativa. En la composición de la fuerza laboral de HIDROVEN y las EHRs, se observa que la principal restricción se encuentra en la falta de capacitación de los mandos medios para desempeñar con eficiencia los diferentes cargos.

Con el proceso de descentralización, la rotación del personal puede tornarse crítica si las autoridades locales ven en los servicios la oportunidad de cumplir compromisos políticos. Esto obligaría a repetir el ciclo de formación cada tres años.

La falta de información sobre las necesidades de capacitación de los entes prestadores, ha llevado al nivel central a realizar eventos de igual concepción para un mercado heterogéneo, por lo que el beneficio no es el que se requiere o se distorsiona.

4.6.2 Impactos

La doble función de la Gerencia de Recursos Humanos, en cuanto a desarrollo y a la vez del manejo de los aspectos laborales, confunde el objetivo de la capacitación de recursos humanos, el cual es aumentar su potencialidad para incrementar la productividad.

La falta de reglamentación sobre la exigencia o requisito obligatorio, de contar con certificación de idoneidad para ocupar un cargo en la industria del agua, además de reducir la productividad, promueve la rotación del personal.

Cuando el proceso de capacitación y adiestramiento no va dirigido concretamente a llenar los vacíos de conocimiento o el desarrollo de habilidades para cumplir adecuadamente una tarea y obedece más a la perspectiva de la oferta que de la demanda, crea una aparente sensación de efectividad que en la realidad se está logrando sólo en forma relativa.

La insuficiencia de personal de mando medio calificado y adiestrado de manera continua, se manifiesta en mayores costos de operación y mantenimiento y deja a las empresas vulnerables a exigencias laborales.

La falta de información sobre las verdaderas necesidades de los niveles locales no permite que el esfuerzo de capacitación vaya dirigido a satisfacer la demanda de manera eficiente.

4.6.3 Oportunidades

En HIDROVEN y sus filiales hay no sólo interés institucional en el desarrollo del capital humano, sino recursos y prioridad, lo cual se manifiesta en la existencia de una gerencia dedicada a este propósito. Su principal dificultad, como se mencionó antes, estriba en ejercer la función de relaciones laborales, pero dentro del proceso de modernización es necesario cambiar esta situación.

El componente nacional institucional de los proyectos en ejecución con el BM y el BID, incluye un programa denominado entrenamiento nacional, con recursos financieros internos y externos, lo cual ofrece buenas posibilidades a este campo.

Ante la amplitud y volumen de la tarea, el país cuenta con buena cantidad de instituciones de calidad que pueden apoyar en el proceso.

4.6.3 Propuestas de Solución

La función de desarrollo del recurso humano debe estar dirigida al aumento de la productividad del personal en calidad y costo. Esto implica que en los mandos medios e inferiores de la pirámide de personal, el desarrollo de esta capacidad debe planificarse y ejecutarse de acuerdo con los requerimientos específicos de cada empresa.

La capacitación para el servicio no debe llevarse a cabo según la formación covencional a través de cursillos, seminarios, talleres, manuales, videos y otros, sino que es necesario, como ya se ha estado tratando, implementar un programa de adiestramiento en servicio. Esta alternativa además de impartir de manera práctica el adiestramiento, tiene un mayor efecto multiplicador. La necesidad de desarrollar esta idea en profundidad por expertos en el tema es prioritaria, adicionándole la conveniencia de conceder la certificación de idoneidad, tanto para el personal capacitado por medios convencionales, como al adiestrado en servicio.

Es recomendable realizar un inventario de instituciones colaboradoras en el cumplimiento de esta tarea, considerando que no deben ser exclusivamente centros de capacitación, sino empresas del propio Sector que estén llevando a cabo una determinada actividad de manera eficiente y que podrían ser tomadas como polos de adiestramiento en servicio.

La capacitación es de costo elevado y exige un alto grado de eficacia, por ello es recomendable mantener un inventario del personal formado, llevar control de su rendimiento y acordar con las empresas programas de incentivos que los mantengan en permanente superación.

4.7.1 Puntos Críticos

1. Las funciones de prestación, control de gestión y formulación de la política de inversiones del Sector se
      concentran en el Poder Nacional, sin participación de los municipios.

1.1 Impactos

El esquema de prestación descrito afecta en forma directa la autonomía de las EHRs y las hace más proclives al cumplimiento de metas de inversión del gobierno nacional que al mejoramiento de la gestión de los servicios.

En algunos casos, ante compromisos de alcaldes con sus electores y de presidentes de las EHRs con el éxito de su propia gestión, se producen una serie de acuerdos y convenios. En virtud de éstos, las autoridades locales aceptan limitar su interferencia en la gestión de las empresas prestadoras de servicios y no hacen oposición política a los ajustes tarifarios, si a cambio de ello se otorga prioridad a la construcción de ciertas obras. En otros casos, los alcaldes utilizan su influencia política ante el Congreso de la República para incorporar recursos de inversión destinados específicamente a la construcción de obras en sus localidades. Las negociaciones entre alcaldías y EHRs también han dado lugar a experiencias positivas. En efecto, se ha desarrollado en numerosas ocasiones un espíritu de mutua colaboración que ha permitido la provisión de agua a través de camiones cisterna, la ejecución de obras de rehabilitación y la discusión y elaboración de planes de inversión, todo ello en forma concertada y bajo un esquema de cofinanciación.

Estas formas de concertación, si bien aportan lecciones válidas acerca de cómo superar las limitaciones impuestas por las circunstancias económicas, presentan el inconveniente de afianzar el régimen centralista de los servicios al tiempo que desincentivan el desarrollo institucional de los municipios, pues en virtud de tales arreglos institucionales se benefician todos los actores.

1.2 Oportunidades

Las oportunidades para lograr la separación de funciones y la reasignación de roles, pasa por el diseño de estrategias dirigidas a aprovechar en primer término la circunstancia de que la LSI establece la obligación de celebrar los contratos de prestación de servicio entre las EHRs y los municipios. Para ello, será necesario el aporte de asistencia técnica en el diseño de contratos de concesión y la capacitación en el control propiamente dicho.

Recientemente, entró en vigencia el Decreto que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector conformada por el Ministro del Ambiente y de Recursos Naturales Renovables, quien la preside, y por los ministros de Sanidad y Asistencia Social, Desarrollo Urbano, Industria y Comercio, el Jefe de CORDIPLAN y un representante designado por el Consejo Nacional de Alcaldes.

Entre sus atribuciones destacan las de realizar los estudios necesarios para la reforma de HIDROVEN y sus filiales, con el objeto de adaptarlas a la normativa jurídica que se dicte a los fines de la transferencia de los servicios a entidades locales. Esta Comisión puede ser un importante vehículo para dar sustento y apoyo institucional a las propuestas que pueda presentar HIDROVEN en materia de formulación de políticas sectoriales, adecuación institucional y descentralización.

1.3 Propuestas de Solución

Separación de las funciones de prestación, regulación y control

La separación de estas funciones permitirá a cada uno de los organismos o entidades vinculados con los servicios cumplir sus objetivos con mayor grado de autonomía, condición indispensable para definir con precisión el papel de cada uno y poder exigir en consecuencia responsabilidad por sus actuaciones. Al mismo tiempo, ofrecerá a los usuarios un escenario propicio para la información y atención de sus demandas y contribuirá, en el tiempo, a una sinceración en el esquema de transferencia de recursos financieros al Sector, basado en requerimientos reales y apoyado financieramente en las tarifas.

Suscripción de contratos de prestación de servicios entre municipios o mancomunidades y las EHRs

Debe considerarse que la celebración de estos contratos no sustituye al proceso de descentralización; es una forma de lograr un rápido avance en el proceso, pero puede presentar el riesgo de dejar inconclusa la descentralización. En efecto, la descentralización, como se indicó, está vinculada con una política sectorial que atiende no sólo a la transferencia, sino también al desarrollo futuro de los servicios, por lo que debe estar acompañada de previsiones técnicas, financieras y jurídicas que aseguren la viabilidad de cada proceso. La celebración de contratos entre las EHRs y los municipios no atiende necesariamente a esta visión de conjunto. Por ello, sólo se recomienda en caso de estar perfectamente integrada como un componente del proceso de descentralización.

Descentralización

Las bases legales y de procedimiento deben estar encaminadas sobre todo, a dar adecuada respuesta a dos puntos fundamentales: el procedimiento de preparación del proceso hasta su conclusión y el marco legal que regirá la prestación de los servicios una vez transferidos.

2. No existe marco regulador. El marco jurídico vigente es insuficiente, genérico y no está concebido con la finalidad de
        promocionar la productividad y mejora general de la calidad de los servicios

2.1 Impactos

Mientras las entidades prestadoras sean las EHRs y dichas empresas públicas no tengan la posibilidad legal de acceder a los recursos de inversión mediante fórmulas distintas a las tradicionales, como asociaciones, mercado de capitales y el propio régimen tarifario, las posibilidades de desarrollo del Sector seguirán dependiendo de la disponibilidad de recursos de origen público y el comportamiento de las entidades prestadoras no tenderá a ser el de una empresa, tal como se visualiza en los lineamientos de políticas del Sector.

El sistema de normas y prácticas conduce a un estado de indefensión de los derechos de los usuarios frente a las entidades prestadoras. Al no celebrarse contratos de servicios, las posibilidades de exigir responsabilidad a las operadoras por el incumplimiento de las obligaciones contraídas se reducen considerablemente, por no existir un estatuto que haya definido previamente el alcance de tales obligaciones. A ello debe agregarse que en caso de existir el contrato y presentarse la causal de responsabilidad, los usuarios no contarán con un organismo al cual ocurrir para hacer efectiva la responsabilidad.

El régimen tarifario vigente y el carácter interno de las normas de control afecta a los usuarios, quienes carecen de un régimen de tarifas que al buscar la eficiencia, actúe en defensa de sus intereses. Tampoco disponen de la oportunidad de hacer un seguimiento propio del desempeño de sus empresas prestadoras, debido a que desconocen los índices de gestión que deben alcanzar.

Como se puede observar, las tarifas no comprenden mecanismos de control de costos, así como tampoco reglas o principios que permitan a las operadoras beneficiarse de los resultados derivados de una gestión eficiente. Por otra parte, la falta de un adecuado régimen de sanciones desestimula el comportamiento eficiente, al provocar entre los agentes que operan en el Sector una injusta igualdad de trato, conforme a la cual no existe el beneficio esperado por una gestión exitosa, ni sanciones asociadas por desempeño deficiente.

2.2 Oportunidades

Muchas de las situaciones o deficiencias expuestas pueden corregirse en el corto plazo mientras que otras requerirán de una ley. En relación con las primeras, se destaca que la celebración de contratos de concesión puede resultar una tarea relativamente sencilla, siempre que se incorporen los aspectos más relevantes de la relación contractual.

Asimismo, la modificación del esquema tarifario vigente ya recomendada, a los fines de adecuación institucional del Sector, reviste igual importancia en lo que se refiere a la normativa jurídica y puede iniciarse aprovechando la experiencia acumulada por HIDROVEN en esta materia.

La característica más relevante del sistema de normas vigentes, es la ausencia de principios y disposiciones basados en la idea de la regulación como instrumento de política pública. En vista de la magnitud de los efectos que provoca la falta de un marco regulatorio, debe estudiarse la posibilidad de reglamentar los servicios como una oportunidad para su mejora y desarrollo.

Conforme al criterio generalmente aceptado, el objetivo de la regulación consiste en "vigilar que la prestación del servicio no afecte el bien social" , en tanto que "el hecho de que no haya posibilidad de plena competencia en la prestación del servicio, implica la necesidad de proteger al usuario de posibles abusos asociados a la posición monopólica". En un enfoque más doctrinal, "El objetivo de la regulación es siempre el mismo; proteger a los ciudadanos usuarios (y a la sociedad en su conjunto) en la ejecución de actividades relacionadas con los servicios públicos que resultan esenciales para la vida y bienestar de todos. De lo que se trata, es de promover la competencia allí donde sea posible y limitarse a proteger a los usuarios en cuanto a seguridad, calidad y precio del servicio allí donde éste mantenga las características de monopolio natural".

Cabe agregar por nuestra parte que la regulación debe proteger también a los prestadores de los servicios, no sólo de la eventual reticencia al pago por parte de los usuarios sino también de las medidas políticas que pudieran afectar su patrimonio y seguridad jurídica. En lo que se refiere a promoción de la competencia, la regulación debe procurar el pleno ejercicio de la libertad económica, reduciendo las barreras de acceso para nuevos prestadores, estimulando la participación privada y eliminando privilegios, subsidios o preferencias de cualquier tipo que tiendan a la desigualdad o al trato discriminatorio entre prestadores.

2.3 Propuestas de Solución

Elaboración e implementación de un nuevo régimen tarifario

El punto de partida para la conformación del sistema regulatorio en el Sector debe ser el esquema tarifario. El nuevo esquema debe ser concebido con la finalidad de promover y asegurar la eficiencia, tendiendo a la búsqueda de objetivos de gestión y protección de los intereses de los usuarios más que a la simple fijación de precios. Para ello, el sistema debe contener criterios y fórmulas para la identificación de costos y establecer principios que conduzcan progresivamente a la conformación de un sistema de incentivos.

El control del cumplimiento del régimen tarifario corresponderá al MIC conforme a su competencia, procurando que la resolución expedida al efecto sea dictada por ese organismo en forma exclusiva y no como resolución conjunta. La desventaja de esta propuesta se encuentra en la imposibilidad de sancionar, pero esto es un asunto que se resuelve condicionando las solicitudes de aumento de tarifas y estableciendo una estrecha coordinación con los municipios para asegurar que el control de gestión sea eficiente. En todo caso, esta propuesta no sustituye a la ley que debe dictarse, la cual contendrá un sistema de sanciones; prepara simplemente el camino para facilitar su instrumentación.

Creación de la unidad de políticas sectoriales

Al quedar separadas las funciones de control y regulación en la forma anteriormente indicada, las EHRs deberán responder a las obligaciones contenidas en los contratos celebrados y exigencias del régimen tarifario y por tanto, el control ejercido sobre ellas por HIDROVEN y el MARNR disminuye considerablemente.

Ello propicia la creación de una unidad de política sectorial (ente rector) para llenar el vacío del marco jurídico. Para aprovechar la experiencia del recurso humano formado por HIDROVEN y evitar problemas asociados a la creación de una nueva unidad administrativa, parece conveniente encomendar esta misión a la casa matriz.

Al entrar en vigencia la Ley del Sector, la unidad de políticas estaría conformada y correspondería a dicho instrumento determinar las funciones y la adscripción. Bajo el esquema presentado se mantendría pendiente la solución de dos problemas: 1.- La dependencia presupuestaria de las EHRs respecto del MARNR y, 2.- La titularidad de las acciones de las EHRs. En relación con el primer punto, cabe puntualizar que la canalización de recursos de inversión o de funcionamiento hacia el Sector deja de constituir un obstáculo cuando las atribuciones de regulación y control son conferidas a otros organismos.

Conclusión, aprobación e implementación de la ley de regulación del Sector

Aunque las limitaciones y dificultades del Sector obedecen a un conjunto de factores, entre ellos el económico, sin duda alguna la falta de un marco regulatorio potencia la consolidación de todos ellos y dificulta la consecución de metas de bienestar social. Por ello, se recomienda ofrecer el mayor apoyo e impulso posible a esta iniciativa y continuar el proceso de revisión, culminación, aprobación e implementación del anteproyecto de ley en estudio.

Creación del ente regulador de servicios

La creación de una entidad de regulación dependiente del Poder Nacional supone la previa atribución de una parte de dichas funciones al Ejecutivo Nacional por medio de una Ley. La atribución de competencias puede basarse en las disposiciones de carácter económico de la Constitución o puede derivar de las funciones de protección del ambiente y la salud. Es necesario advertir que la regulación, tanto en lo concerniente a la limitación de derechos de los prestadores, como en su cometido de protección de los intereses de los usuarios, encuadra preferentemente dentro de la constitución económica.

Para proponer la creación de un ente regulador nacional se han considerado, además de las facultades del Poder Nacional en la materia, los requerimientos de calificación técnica y profesional asociados a esta clase de organismos. Se contempló, en este sentido, que aún cuando los municipios tienen competencia en la materia, la asunción de esta función podría desbordar su capacidad, generándose alta incertidumbre en relación con la posibilidad de cumplir su función.

Se consideró además que la posibilidad de conformar un ente regulador en cada entidad local o mancomunidad, o simplemente la de ejercer regulación por medio de contratos, sin sujeción a normas jurídicas de rango legal y a la fiscalización de un ente regulador, daría lugar a un tratamiento diferenciado de aspectos que requieren de criterios uniformes. El resultado de ello, sería la imposibilidad de articular las metas locales con las nacionales y establecer criterios de aplicación general dirigidos a estimular la competencia entre los prestadores y a conocer su nivel de desempeño.

Por otra parte, es necesario consagrar en forma expresa, el derecho de los usuarios que carecen de servicio de solicitar su conexión y ser incorporados al disfrute de éste, en condiciones de igualdad con otros demandantes, siempre que la infraestructura existente así lo permita.

3. La falta de reglamentación de la LORM y la adecuada delimitación de competencias entre el Poder Nacional y el
        Municipal puede llegar a afectar la reforma integral del Sector

3.1 Impactos

De acuerdo con la legislación vigente, si los servicios son prestados por los municipios, no hay mecanismos legales que permitan la incorporación de criterios de gestión o la intervención de los servicios cuando sean prestados de manera deficiente. La LORM establece que la administración nacional o de los estados podrán prestar los servicios públicos de competencia municipal cuando el municipio no los preste o lo haga de manera deficiente. Pero agrega que ello deberá llevarse a cabo en conformidad con los planes o programas municipales. En realidad, esta no es una potestad de intervención sino un principio de colaboración entre los entes territoriales del cual no se ha sacado el debido provecho.

Por otra parte, la gestión directa de servicios ofrece el inconveniente de provocar la concentración de funciones de prestación, regulación y control y por ello, diversas legislaciones han adoptado fórmulas para condicionarla. Esto se concretaría en el establecimiento de contabilidades separadas, la obligación de constituir una sociedad mercantil, la presentación de planes de gestión para confrontarlos con los que puedan promover otros interesados, o la regla según la cual la prestación directa por el municipio sólo se admite en forma subsidiaria, cuando no existan otras opciones.

La LORM contempla la concesión como un modo de gestión y aún cuando no lo establece de manera expresa, es posible agregar la empresa mixta como otro modo de gestión. Sin embargo, el municipio puede escoger libremente la forma de gestión de los servicios, sin someterse a criterios de evaluación de las mejores opciones posibles, lo cual puede significar limitación a la participación privada.

En adición a lo anterior, la Ley no consagra el derecho de libertad de entrada al ejercicio de las actividades de prestación que pudieran ejercer los particulares con independencia de que los municipios hagan o no una convocatoria a licitación. La utilidad de la libertad de entrada se apreciaría claramente en aquellas etapas de los servicios que admiten competencia, como son el tratamiento de aguas servidas y la prestación de los servicios en localidades o sectores donde la organización de los usuarios puede resultar menos costosa.

3.2 Oportunidades

En principio, cabe preguntarse en qué medida puede contribuir la autonomía municipal a mejorar la calidad de vida de las comunidades, vista simplemente como una barrera de protección frente a la intervención de los demás entes territoriales. La autonomía municipal no ha impedido que los grandes servicios públicos sean prestados bajo la administración del Poder Nacional. Tampoco ha sido apoyo fundamental para la superación de la debilidad institucional de los municipios.

Además de ello, han de considerarse las características del Sector. En efecto, los requerimientos de inversión, de calidad de la prestación, la existencia de sistemas que abarcan por lo general más de un municipio, son problemas que trascienden la esfera local y por ello deben atenderse a partir de criterios de colaboración y mutua complementación entre todos los entes territoriales.

Por tanto, la autonomía local ha de tratarse como una oportunidad que ofrece el ordenamiento jurídico de realizar todas aquellas actividades que tiendan a satisfacer las aspiraciones de la comunidad, como dice la LORM. Bajo esta perspectiva debería procurarse la participación municipal en la reforma y modificación del marco jurídico vigente.

3.3 Propuestas de Solución

Reglamentación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal

El examen efectuado al marco jurídico vigente revela la necesidad de establecer principios dirigidos a promover la competencia en el Sector en cuanto sea posible, así como la de ofrecer estímulos al surgimiento de nuevas formas de gestión de los servicios distintas a las tradicionales, entre ellas las que permitan a las comunidades organizarse en cooperativas y asociaciones para autogestionar sus servicios.

Lo cierto es que para lograr que la reforma del Sector cumpla los objetivos de equidad social y eficiencia económica deseados, es indispensable desarrollar en forma adecuada ciertas disposiciones de la LORM, que por estar enunciadas en forma quizás demasiado genérica, pueden llegar a significar limitación a los objetivos contenidos en una ley del servicio público. En la seguridad de que a través de una ley dictada en forma aislada no será posible mantener la coherencia del sistema de normas, se propone la reglamentación de la LORM en los siguientes aspectos:

Prestación directa de los servicios

Como se sabe, la gestión directa presenta el inconveniente de provocar la concentración de las funciones de prestación, regulación y control en una sola entidad, lo cual tiende a afectar la autonomía y gestión eficiente de los servicios. Conforme a la LORM, el Municipio puede escoger libremente la forma de gestión, no siendo posible establecer en otra ley limitaciones a esta facultad. Por ello, la recomendación está orientada, no a interferir con las potestades municipales sino a establecer algunos requisitos que el municipio debería cumplir antes de seleccionar el sistema de gestión. Entre ellos estaría el de evaluar todas las opciones posibles, establecer su propia capacidad para gestionar el servicio en forma directa, contar con un plan de gestión y establecer contabilidades separadas para el caso de gestión directa.

Libertad de entrada para la gestión de los servicios

Aún cuando el Municipio no efectúe convocatoria pública, la iniciativa de acceder a la prestación puede provenir de la propia comunidad organizada o de inversionistas o empresarios interesados. Nótese la importancia de esta opción en las áreas rurales o en aquellas donde no existen adecuadas economías de escala, e incluso en sectores donde el propio municipio no ha cumplido con la obligación de garantizar la cobertura. La LORM no consagra el derecho de libertad de entrada al ejercicio de actividades de prestación. Para atender este requerimiento, podría establecerse por vía reglamentaria un procedimiento para la admisión, estudio y respuesta a las propuestas formuladas en el sentido antes mencionado, así como los correspondientes derechos de oposición en resguardo de las personas titulares de derechos adquiridos con anterioridad. La idea sería abrir posibilidades en áreas como el tratamiento de aguas servidas y la prestación de servicios en localidades o sectores donde la organización de los usuarios puede resultar menos onerosa.

4.8 Descentralización

4.8.1 Puntos Críticos

La transferencia de servicios es la pieza que dará inicio a la modernización del Sector. Pero en la actualidad, esta prioridad no se refleja en los resultados y recursos destinados a tan importante tarea. Una directriz como ésta requeriría tener en pleno funcionamiento una Unidad de Descentralización, jugando un rol protagónico en el desempeño de HIDROVEN, donde sólo existe una Coordinación de Descentralización con un profesional, un comité (CDTAPS), exceso de funciones y escasos recursos.

El Programa de Ajuste del Sector reconoce y adopta como criterio que la descentralización efectiva de la gestión será la herramienta principal para lograr eficiencia y calidad en la prestación de servicios, manteniendo el principio de equidad social y racionalizando los gastos. El criterio tiene cada vez más validez, pero esta estrategia no se ve cabalmente reflejada en la dinámica de trabajo de la casa matriz ni filiales.

Si se analiza la causa por la cual no se ha logrado la dinámica que exige el proceso, se podrían plantear las siguientes hipótesis:

El asumir la responsabilidad de prestar un servicio que al momento de recibirlo se encontraba en crisis aguda, sin contar con la opción de detener su prestación por múltiples razones, en especial de tipo sanitario, fuerza a la institución central y a sus filiales a desempeñarse como entes dedicados fundamentalmente en dar respuesta a las emergencias, cuya rutina absorbe casi completamente su capacidad. Por tanto, la tarea de descentralización no ha adquirido la prioridad que se le debería haber otorgado.

Se podría argumentar que los niveles locales no cuentan con capacidad, en diversos campos, para asumir eficientemente tal responsabilidad. Producto de esta duda institucional, es la creación del Comité de Descentralización y Reversión de la Prestación del Servicio de Agua Potable y Saneamiento (CDTAPS), el cual, en noviembre de 1996, preparó pautas que orientan a las EHRs para dicha reversión y contienen modalidades de gestión diferentes de la prestación directa.

Por otro lado, puede observarse que las Empresas Hidrológicas, responsables a nivel regional de promover esa reversión, encuentran en el proceso un síntoma de su desaparición, conduciendolas a una actitud pasiva. Esta hipótesis podría tener cierta validez por el hecho de que los casos de Aguas de Monagas e HIDROLARA son los únicos en donde la descentralización es una realidad y han sido producto de la iniciativa de gobernadores y alcaldes, sin dejar de lado la conducción y apoyo de HIDROVEN.

La propuesta de descentralización está basada sobre la premisa de cómo hacer efectivo el mandato legal de transferir los servicios en un contexto de vacíos institucionales y de escasa motivación en el ámbito local. En la concepción inicial se debe acudir al mecanismo de incentivos para superar el problema, los cuales, en la realidad actual de restricciones macroeconómicas y operativas que presentan los servicios, pueden presentar serias limitaciones como alicientes del proceso de descentralización y hasta contradecir los propósitos de obtener una gestión plena y sustentable a nivel local.

Existen dos incentivos externos al proceso. Primero, transferencias de recursos económicos tanto del Gobierno Central como de gobernaciones de estado. Segundo, diversos programas de apoyo técnico e institucional del Estado Central. Sin embargo, podrían encontrarse limitados por las restricciones económicas existentes y no estar plenamente garantizados en el tiempo. En estas condiciones es necesario sobrepesarlos en función de los beneficios que aportan.

La transferencia comprende en particular, la restitución a los municipios de las funciones de autoridad (regulación y control), dejando a salvo la competencia que en estas mismas materias pudieran corresponder al Poder Nacional. Por lo tanto, no comprende necesariamente el ejercicio de la prestación misma que en algunos casos podría seguir a cargo de las EHRs, pero sometidas a un régimen de regulación y control.

Aunque se transfieran las acciones de las EHRs o se adopten esquema alternativos, otro tipo de incentivo debe venir avalado por la garantía de que las empresas prestadoras no serán objeto de interferencias políticas y que podrán establecer las tarifas que demande el desarrollo del Sector.

Por el lado de los municipios, los incentivos provendrían de la posibilidad de ejercer la potestad de control y de incidir en la formulación de los planes de inversión que se establezcan. En todo caso, las negociaciones deben basarse en el marco regulatorio mínimo que contenga compromisos de los municipios, de adecuarse institucionalmente para el cumplimiento de las funciones de regulación y control y de participar en el financiamiento de los planes de inversión.

1.1 Impactos

Dentro de una visión integral del proceso puede concluirse que la inercia no se ha quebrado y que el esfuerzo para la reestructuración hasta ahora realizado podría perderse. Se corre el riesgo de que HIDROVEN y sus filiales puedan convertirse dentro de algunos años en una versión de INOS que urgía reestructurar en 1990.

El retraso en la transferencia de servicios es una limitante para:

- La modernización del Sector.

- Promover y facilitar la participación privada.

- Romper con la alta dependencia del nivel central. Las inversiones y gestión de los servicios son aún altamente subordinadas al Poder Nacional, en especial desde el punto de vista financiero y esta dependencia, al caracterizarlo como sector público, le establece limitaciones y restricciones que han dificultado la acción.

- Obtener suficiencia financiera de los servicios.

1.2 Conclusiones

La separación de las funciones de prestación, regulación y control es crucial en el proceso. Ésta permitirá a cada uno de los organismos o entidades vinculados a los servicios, cumplir sus objetivos de manera coordinada y con mayor grado de autonomía.

Con el objetivo de reducir la posibilidad de continuar actuando sin efectividad, es fundamental establecer mecanismos facilitadores que sirvan de ariete para darle impulso al proceso, evitando así volver al pasado y perder logros hasta ahora alcanzados.

1.3 Oportunidades

Avances en los estudios sobre el Marco Jurídico Institucional.

La reciente aprobación del Decreto que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector como el instrumento eficaz para viabilizar jurídicamente las alternativas que se propongan para la implementación de la reversión de los servicios.

El Artículo 4 del citado Decreto, define las responsabilidades de la Comisión en seis puntos dirigidos al marco legal que sustenta las políticas sectoriales, entre los que se destacan:

- Inciso 2. Colaborar en la ejecución de transferencia del servicio a los municipios con la posible participación de los estados.

- Inciso 3. Realizar estudios para la reforma de HIDROVEN, a fin de adaptarla a los objetivos de transferencia del servicio.

En el componente institucional que financia la banca multilateral para el Sector, existen recursos destinados al apoyo del proceso de descentralización para cuatro estados.

Experiencias en implementación, como los casos de Aguas de Monagas e HIDROLARA; si bien se encuentran en proceso de consolidación, son modelos que permitirán demostrar las bondades de la descentralización.

1.4 Propuestas de Solución

Desarrollar el Nuevo Marco Jurídico

La Secretaría General Permanente de la Comisión Nacional, es decir HIDROVEN, deberá incluir como una de las prioridades de su agenda de trabajo este punto, que es sin duda uno de los más críticos para el desarrollo del proceso, para lo cual la valiosa cooperación de la Consultoría Jurídica ya tiene adelantado el estudio que es fundamental.

HIDROVEN debe abocarse a formular su Plan de Descentralización con visión estratégica de inmediato, ya que las condiciones generales que existían en 1989, cuando se planteó la reversión, han cambiado y a pesar de los esfuerzos que realiza, no logra amplia participación de las alcaldías en el proceso descentralizador.

La planificación de descentralización debe enfocarse hacia el logro del funcionamiento integral del Sector desde una perspectiva cuyo eje principal sea la gestión empresarial local la que incremente la productividad de los servicios.

En esta planificación deberán analizarse la viabilidad de su aplicación global frente a las restricciones identificadas y la necesidad de focalizar la acción acometiendo primero la reversión en aquellos sistemas regionales que tengan mayores ventajas comparativas para impulsar su implementación.

Deben establecerse criterios que reduzcan las transferencias económicas del Gobierno Central, buscando mayor eficiencia en la aplicación de sus aportes, en especial en cuanto a rehabilitación de la infraestructura física se refiere.

Mecanismos facilitadores del proceso

Es urgente romper la inercia actual, aún cuando se reconoce que HIDROVEN y las EHRs se enfrentan a problemas de rutina que consumen la mayor parte de su capacidad. Esta situación continuará hasta que se apruebe el marco institucional que separe con claridad las competencias en cuanto a política sectorial, prestación, regulación y control.

Se sugiere que simultáneamente con la formulación del Plan, se conformen los equipos multidisciplinarios facilitadores del proceso dependientes directamente de la Presidencia de HIDROVEN y ubicados en las Empresas Hidrológicas, con el objetivo de analizar como primera tarea la viabilidad política, institucional, financiera y técnica de la reversión . Al mismo tiempo, alimentar con información confiable y oportuna a los responsables de la formulación del Plan Estratégico de la Descentralización.

Seguimiento, apoyo y evaluación de estudios de casos

En la actualidad existen Aguas de Monagas e HIDROLARA como entes descentralizados y en proceso de desarrollo. Se sugiere, como ya HIDROVEN lo ha venido haciendo, seguir apoyando estas empresas, pero al mismo tiempo avanzar estudios de estos casos, los cuales además de servir de experiencia para el futuro, permitan evaluar resultados y aplicar ajustes en forma oportuna. Estos estudios deben efectuarse al margen de las empresas con el fin de evitar se incorporen intereses de quienes participan en el proceso. 

4.9.1 Puntos Críticos

1. Identificación del Problema Fundamental del Área

El problema crítico, en cuanto a la infraestructura sanitaria de agua potable en Venezuela, lo representa la concentración de la mayor parte de la población urbana a lo largo de las Cordilleras de Los Andes y de La Costa. Estas áreas carecen de fuentes propias con suficiente producción de agua. Por este motivo es necesario obtenerla en otras hoyas hidrográficas distantes de los correspondientes centros urbanos y trasvasarlas hacia las áreas de consumo. Cuantitativamente, el 80% de la población urbana del país se encuentra concentrada a lo largo de las cordilleras mencionadas, lo que refleja un desequilibrio del poblamiento del territorio. 

1.1 Impactos

El trasvase de agua de una hoya a otra se efectúa por bombeo, razón por la cual los costos del agua exigen el establecimiento de tarifas adecuadas para cubrir gastos operacionales y retorno de la inversión.

Los trasvases agravan la situación. Con la extracción de volúmenes significativos se despoja a los naturales de la cuenca afectada de un recurso cuya falta puede propiciar la emigración.

1.2 Conclusión

El desequilibrio existente en el ordenamiento del territorio exige del Gobierno Central el establecimiento de incentivos que tiendan a crear polos de desarrollo y desistimular la inmigración hacia áreas críticas.

1.3 Oportunidades

El proceso de descentralización del Estado, así como también las ventajas comparativas existentes en territorios mejor dotados del recurso agua, constituyen las principales oportunidades que se deben aprovechar en un plan de redistribución del poblamiento del país.

Estudiar la posibilidad de aprovechamiento de aguas subterráneas como fuentes complementarias antes de efectuar trasvases de agua de otras cuencas.

1.4 Propuestas de Solución

Inmediatas

- Optimizar la oferta y racionalizar la demanda.
- El plan de redistribución poblacional puede comenzar de inmediato mediante acciones integradas para el fortalecimiento
        de los gobiernos locales en ciudades medianas y pequeñas que disponen de fuentes de aguas. Entre estas acciones
        inmediatas, la prioridad sería establecer planes de desarrollo urbano local que sirvan para orientar la ejecución de obras
        de infraestructura física y de equipamiento social.

        Mediano plazo

- La redistribución geográfica de industrias concentradas en las grandes ciudades que presentan dificultades de
        abastecimiento de agua. Esta redistribución de las industrias altamente consuntivas, proveerían empleos en las
        poblaciones donde se ubiquen. Para compensar los empleos que pudieran perderse por el traslado de dichas industrias,
        se desarrollarían otras actividades no consuntivas de agua (electrónica, turismo, recreación, etc.).
- Radical racionalización del consumo.
- Uso de artefactos sanitarios de bajo consumo.

2. Altos Valores del Agua no Contabilizada

El agua no contabilizada, según datos de HIDROVEN, es más del 55%. Se trata sólo de estimación por no existir mediciones. Además del agua no contabilizada en la distribución, es necesario considerar también las pérdidas en plantas de potabilización y las que ocurren a lo largo de tuberías de aducciones debido a gran cantidad de conexiones ilegales. Por otra parte, los consumos estimados por las operadoras son altos, por encima del consumo real de los usuarios. Esta situación dificulta determinar la real magnitud del problema.

2.1 Impactos

Los elevados volúmenes del agua no contabilizada origina la deficiente calidad de los servicios a nivel urbano, ya que el agua que llega finalmente a las redes, no alcanza para satisfacer la demanda. Esta situación a su vez ha originado que se incremente la captación y potabilización, en la inútil búsqueda de equilibrar la producción con la demanda, originándose por el contrario, un círculo vicioso de más producción - más agua no contabilizada - menos agua a nivel de las redes. Por otro lado, su no reducción obliga a invertir en nuevas obras de producción.

2.2 Conclusiones

La reducción del agua no contabilizada constituye una urgente necesidad. Resolvería varios problemas simultáneamente: mejorar la calidad del servicio, disminuir gastos operacionales, diferir grandes inversiones en nuevas obras de potabilización y conducción y sobre todo, lograr a mediano plazo el equilibrio financiero del Sector.

2.3 Oportunidades

La existencia de una apreciable infraestructura física en captación, potabilización, conducción y distribución representa una oportunidad para ejecutar un programa de reducción del agua no contabilizada que conduzca no sólo al logro de objetivos económicos, sino también a los tendientes a cambios actitudinales, tanto en los consumidores como en el gobierno. Se dispondría así de medidas eficaces y eficientes para sancionar las infracciones de personas conectadas ilegalmente a las tuberías. Igual consideración debe hacerse respeto a los consumos suntuarios.

2.4 Propuestas de Solución

Inmediata

- El Programa de Reducción del ANC puede iniciarse de inmediato mediante la adquisición e instalación de macro y
   micromendidores y medidores sectoriales. Para implementar este programa se requiere la formación de recursos humanos
   adecuados para que actúen de partida en las ocho (8) ciudades mayores, cuya población, 11 millones de habitantes,
   representa el 56,7% de la población total del país para 1997. Simultáneamente, los conocimientos, técnicas y destrezas
   adquiridas en estas ocho (8) ciudades serían transferidos al resto de las poblaciones.

- Las ampliaciones deben proceder en aquellos sistemas donde la disponibilidad de agua esté acercándose al límite de su
   capacidad.

- Implementar programas de control de tomas ilegales.

Mediano plazo

- Deben establecerse programas para reducir el consumo de agua, mejorar los sistemas de contabilidad y diseñar sistemas tarifarios que permitan cambiar la actitud despilfarradora existente en la actualidad.

3. Prácticas Insatisfactorias en Operación y Mantenimiento

Operación. Debido a la falta de una cultura de servicio y al deficiente desarrollo institucional, las técnicas de operación en los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento no son satisfactorias, pudiéndose afirmar que en la mayoría de los casos se practica, no por cumplimiento de una acción planificada, sino la que por rutina se ha venido siguiendo.

Mantenimiento. Debido a las mismas causas indicadas en las prácticas de operación, sólo se utilizan técnicas de reparación de equipos e instalaciones sin criterios de mantenimiento preventivo y correctivo. En 1990, los recursos financieros dedicados a mantenimiento fueron del 1.96% del valor del activo fijo de esta infraestructura. En 1995, los costos del mantenimiento ascendieron al 4.47%, indicando una clara tendencia de mejora.

3.1 Impactos

La prácticas de operación y mantenimiento poco satisfactorias inducen a altos costos de producción, acortamiento de vida útil de las instalaciones y falta de confiabilidad en los servicios. A su vez, esta falta de confiabilidad se traduce en una imagen negativa de la organización responsable ante los consumidores, quienes reaccionan desfavorablemente al cumplimiento de sus deberes de pago por los servicios.

3.2 Conclusiones

La operación y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento se realizan sin la aplicación de criterios de ingeniería sanos.

3.3 Oportunidades

Mediante medidas de reorientación del gasto, tanto de HIDROVEN como de las EHRs, el porcentaje de recursos financieros asignados al mantenimiento ha ido en aumento en la presente década, alcanzando en 1995, al 4.47% del costo de los activos fijos, tendencia que es necesaria mantener para lograr un cambio satisfactorio en la situación descrita.

3.4 Propuestas de Solución

-Para mejorar las prácticas operacionales y de mantenimiento se deben modificar los contratos entre las empresas               operadoras y las EHRs. Éstos deben presentar ofertas técnicas y económicas sustentadas en "expectativas de riesgos", en el sentido de ofertar con base en el precio del m³ de agua entregado a nivel de estanques de almacenamiento, plantas de potabilización y aducciones. Para las operadoras de redes de distribución, la oferta pudiera ser el precio del m³ de agua medido a nivel de consumidores, a partir de las condiciones actuales y de acuerdo con un aumento progresivo en la eficiencia del agua medida a nivel de redes de distribución hasta alcanzar valores satisfactorios.                              

- Diseñar e implementar un conjunto de programas para introducir nuevos métodos de control y mejorar las prácticas operacionales, tanto en el abastecimiento de agua potable como en saneamiento. Estas mismas prácticas suministrarían datos confiables para el diseño de un sistema de información para ejecutar mantenimientos correctivos, preventivos y predictivos de la infraestructura de agua potable y saneamiento. En esta situación, la auditoría técnica pasa a ser prioritaria.

4. Deterioro de las Redes de Distribución

La edad promedio de los sistemas de distribución es de treinta (30) años, ya que a partir del año 1943, se procedió a la sustitución de tuberías viejas en las ocho (8) ciudades mayores y también se instalaron nuevas redes con material de óptima calidad. Sólo a partir de 1958, se iniciaron ampliaciones a gran escala y mejoras a nivel nacional. Sin embargo, la falta de adecuado mantenimiento de redes de distribución ha disminuído su capacidad de transporte. Se presentaron problemas de obstrucciones debido a sedimentación de sólidos en suspensión, precipitación de sustancias químicas y probablemente tuberculización en algunos sectores. Por otra parte, por falta de técnicas operacionales apropiadas, se han empleado métodos inadecuados en la reparación de roturas. Además, la micromedición prácticamente no existe, ya que no se ha hecho mantenimiento adecuado de las cajas protectoras ni medidores.

4.1 Impactos

El estado insatisfactorio de las redes de distribución es causa principal de la mala calidad de los servicios y del producto. Estas condiciones originan reacciones de protesta por parte de los consumidores, sobre todo ahora cuando se han aplicado aumentos progresivos en las tarifas.

4.2 Conclusiones

Se requieren trabajos de rehabilitación física en las redes de distribución, acompañados de obras de refuerzo para mejorar la capacidad de transporte para cubrir la demanda a mediano plazo. También es prioritario establecer macro y micromedición y medición sectorial.

4.3 Oportunidades

- El programa de ANC debe ser el punto de partida para determinar las soluciones.

- En casi todas las ciudades existen coberturas satisfactorias en las redes de distribución. Hace falta mejorar las condiciones
  operacionales que corrijan las pérdidas físicas, limpieza de tuberías y disminución del despilfarro a nivel de usuarios mediante
  una medición eficaz.

- Prácticamente todos los inmuebles disponen de conexiones o tomas domiciliarias. Se reducen así los trabajos a ejecutar a
  nivel de los mismos y la reparación de cajas protectoras y medidores.

4.4 Propuestas de Solución

- La rehabilitación de las redes debe iniciarse mediante un proceso de macromedición, medición sectorial y micromedición. Dicho proceso permitirá ubicar los sitios donde ocurren pérdidas físicas para su posterior corrección y al mismo tiempo actuar a nivel de consumidores con la micromedición para eliminar los despilfarros a nivel de inmuebles. Simultáneamente, con la ejecución de estos trabajos deben aplicarse programas de desarrollo institucional en el área comercial de los sistemas, con el fin de disponer de recursos humanos y técnicos para el mantenimiento del parque de medidores, modernización del proceso de lectura, facturación y cobranzas.

- Implementación de programas de control de fugas.

- Luego de disminuir y corregir los despilfarros, se procederá a mejorar las condiciones físicas de las redes mediante técnicas de limpieza del interior de las tuberías, y descargas periódicas, ampliaciones y mejoras para asegurar la continuidad y confiabilidad en los servicios de acuerdo a proyectos de ingeniería básica y de detalle.

5. Deterioro de la Calidad del Agua Entregada a Nivel de los Consumidores

Existen 125 plantas de potabilización de agua con capacidad de diseño de procesamiento de 129.204 lt/seg. y un caudal operacional de 92.138 lt/seg., tanto de aguas superficiales como subterráneas. Sin embargo, la calidad del agua ha desmejorado en los últimos 20 años debido a deficiencias, tanto de operación como mantenimiento de las plantas de potabilización.

5.1 Impactos

La situación descrita en las plantas de potabilización incide en la falta de confiabilidad en cuanto a calidad se refiere por parte de los usuarios, quienes recurren, bien a la compra de agua embotellada, al uso de filtros domésticos o a consumir agua hervida, con aumentos notables en el costo de estas operaciones.

Además, debido a la turbiedad y color con que algunas veces llega el agua a los usuarios, éstos se ven en la necesidad de dejar escurrir el líquido hasta que desaparezca el color o turbiedad, práctica que obviamente incrementa el despilfarro del producto.

5.2 Conclusiones

Existe un número suficiente de plantas de potabilización, las cuales, debidamente rehabilitadas se encontrarían capacitadas para producir agua potable para la actual población del país, quedando todavía un excedente operacional de 23.000 lt/seg., si asumimos una dotación de 300 lt/hab/día. 

5.3 Oportunidades

La existencia de 125 plantas de potabilización con sus respectivas conducciones y almacenamiento representa una ventaja estratégica, pues mediante adecuada rehabilitación, operación y mantenimiento es posible satisfacer la demanda actual quedando aún una reserva para un lapso no menor de 10 años a nivel nacional.

5.4 Propuestas de Solución

- Rehabilitar las plantas de potabilización para garantizar su capacidad de diseño y operación, tanto en caudal como calidad del producto. Deben rehabilitarse las aducciones, repararar los estanques de almacenamiento e implementar la macromedición a nivel de plantas de potabilización además de aducciones a la entrada y salida de los estanques.

- Otra acción que debe instrumentarse es la de organizar brigadas con personal debidamente capacitado para proceder a la limpieza de las redes de distribución e inspeccionar la limpieza adecuada, tanto de los estanques de almacenamiento como de los sistemas de distribución.

- Con la finalidad de potenciar la productividad de las plantas de potabilización, es conveniente establecer programas para la optimización del uso de sustancias químicas y aumentar la eficiencia de los procesos de potabilización, tales como sedimentación, filtración y desinfección.

6. Fallas en la Continuidad y Confiabilidad del los Servicios

Existen fallas permanentes en el suministro de agua en gran parte de las ciudades mayores y medianas y se puede calcular que en ellas el mismo es interdiario. Esta característica operacional incide también en la calidad del agua suministrada, ya que al vaciarse las tuberías y volver a restituirse el flujo, se remueve gran parte de los sedimentos depositados.

Igualmente, se producen protestas por parte de los consumidores por la falta de confiabilidad en el funcionamiento de los micromedidores, aduciendo que la suspensión interdiaria del agua origina registros falsos por aire dentro de éstos.

La comunidad no es informada oportunamente sobre fallas en los servicios

6.1 Impactos

La necesidad de racionar el suministro de agua origina descontento en los consumidores, sobre todo en los usuarios multifamiliares, comerciales e industriales. Ante este hecho, el cliente se ve obligado a conformarse con el servicio que se le presta pero se muestra recalcitrante al pago de facturas por el cobro de dicho servicio.

6.2 Conclusión

La falta de continuidad y deficiente confiabilidad del servicio de agua potable desmejora la imagen de las EHRs y es la principal causa de resistencia al pago de las facturas por parte de más de un 60% de los consumidores domésticos.

6.3 Oportunidades

Este punto crítico quedará resuelto en la medida en que se atienda la reducción del ANC, se corrijan las malas prácticas operacionales y de mantenimiento, las inadecuadas prácticas de comercialización y el despilfarro del agua.

6.4 Propuestas de Solución

- Ejecutar estudios de campo para identificar en cada ciudad sectores donde se pueda aplicar un plan de rehabilitación,
   ampliaciones y mejoras que incluyan macromedición, medición sectorial y micromedición, prácticas profesionalizadas de
   operación, mantenimiento y comercialización y elaborar los proyectos de ingeniería requeridos.

- Eliminar las tomas ilegales.

- Ejecutar los proyectos a nivel de parroquias hasta completar cada uno de los municipios de las ciudades mayores.

- El área técnica del nivel operador debe trabajar en forma mancomunada con las dependencias de Asuntos Públicos, a fin de
  mantener informada a la población sobre aspectos relacionados con los servicios.

- Mediante la utilización de los programas propuestos, ampliaciones y mejoras, verificar la magnitud de ellos de acuerdo con
   las demandas futuras según los planes de desarrollo urbano local.

7. Déficit de la Cobertura de Saneamiento

El sistema de saneamiento presenta déficit de cobertura y desbordamiento en sus capacidades debido al aumento de densidad poblacional. El déficit de cobertura es de 31% para el año de 1995. Esta situación origina deterioros en el medio ambiente por las descargas de aguas servidas en parcelas de barrios populares y en el mejor de los casos, promueve el uso de letrinas en el sector urbano.

Además de la situación anteriormente descrita, en las ciudades mayores no se han construído nuevas redes de cloacas desde 1972. Sin embargo, en esas mismas ciudades se ha producido la verticalización de los núcleos urbanos, originándose desbordamiento en la capacidad de conducción de los colectores, especialmente en las ocho (8) ciudades mayores con 500.000 habitantes.

7.1 Impactos

La situación del déficit de cobertura en el área urbana, sumada al desbordamiento de las redes existentes por efecto de la densificación poblacional de las ciudades, ha originado que los colectores de aguas servidas se desborden y descarguen en cauces naturales de las aguas de lluvia; hecho que significa un alto riesgo sanitario pues los pobladores, sobre todo en los barrios populares, entran fácilmente en contacto con las aguas servidas.

7.2 Conclusiones

La existencia del déficit de cobertura y el desbordamiento de la capacidad de conducción de los colectores actuales, obligan a diseñar e implementar planes urgentes de saneamiento primario, con la finalidad de evitar el riesgo sanitario que se origina al facilitarse el contacto entre los seres humanos y las aguas servidas.

7.3 Oportunidades

La densificación de las ciudades presenta la oportunidad de poner en vigencia la legislación de contribución para mejoras de servicios y cambios de ordenanzas de zonificación. Esta medida permitiría disponer de recursos financieros a nivel local, primero en las ciudades mayores, que podrían combinarse con otras fuentes financieras, tales como las provenientes de créditos públicos a nivel nacional, regional y local.

7.4 Propuestas de Solución

- Elaborar programas de limpieza de colectores a objeto de eliminar oclusiones y ubicar y reparar roturas de tuberías o disminución de espesores de las mismas. Estas medidas mejorarían el flujo a través de las redes actuales, disminuyendo la frecuencia de desbordamiento por las bocas de visita y causas de deterioro de las tuberías.

- Simultáneamente, deben elaborarse proyectos de ordenanzas de contribución por mejoras de servicios, cambios de legislación y elaboración de leyes de crédito público para ser presentados a los gobiernos nacional, regionales y locales y lograr así el financiamiento requerido para mejoras del saneamiento primario.

- Deben aplicarse programas educativos con el fin de orientar a la comunidad sobre el uso correcto de los sistemas de cloacas en los hogares.

- Con base en información obtenida por trabajos de limpieza de colectores y verificación de roturas o disminución de espesor de las tuberías, se preparán proyectos de ingeniería básica y de detalle para la rehabilitación de las redes existentes. Estos programas también servirán para resolver el problema de desbordamiento de capacidad de las mismas en sectores de las ciudades donde el aumento de población ha producido o producirá gastos de aguas servidas mayores que el de diseño.

8. Déficit en el Tratamiento de Aguas Servidas.

Se calcula que sólo se trata el 6% de los 40 m³/seg. recolectados por las redes cloacales que se producen en las zonas urbanas, virtiéndose en los cursos y depósitos naturales de agua. La disposición final en poblaciones cercanas al mar o lagos, se efectúa mediante descargas bien diseñadas y alejadas de las playas de uso recreacional.

Este déficit ha originado la contaminación de los cuerpos naturales aguas abajo de las zonas urbanas, lo que facilita de nuevo el riesgoso contacto entre personas y aguas servidas.

Para el año de 1995, existían en el país doce (12) plantas y cuarenta y cuatro (44) lagunas de estabilización para el tratamiento de aguas residuales. Este hecho significa que en Venezuela sólo existe tratamiento de aguas servidas en once (11) localidades de 25.000 habitantes y una (1) planta en el Estado Nueva Esparta con capacidad de 2.000 lt/seg. En el curso del año 1997, se pondrá en servicio una planta de aereación extendida en Maracaibo, con un gasto medio de 2.000 lt/seg, para tratar los aportes de aguas servidas del sur de la ciudad provenientes de aproximadamente 1 millón de habitantes.

8.1 Impactos.

Como ya se planteó anteriormente, el impacto ambiental de la falta de tratamiento de las aguas servidas y la situación de desbordamiento de las redes colectoras en zonas urbanas, producen el indeseable contacto físico entre las personas y dichas aguas, con notables riesgos para la salud, tanto en zonas urbanas como rurales. Las descargas, en su mayoría, se efectúan en los cauces naturales.

Además de este impacto ambiental perjudicial a la salud, también lo es desde el punto de vista estético y psicológico, ya que produce en las mayorías, una actitud de resignación ante la falta de un servicio tan indispensable. A esto, se agrega que no se ha producido una toma de conciencia a nivel del alto gobierno, el que hasta ahora no ha prestado la debida atención al grave problema de la falta de tratamiento de las aguas servidas.

8.2 Conclusiones.

Es urgente resolver la falta de instalaciones para el tratamiento de aguas servidas provenientes de zonas urbanas. Para ello, deben elaborarse los planes necesarios que incluyan estudios de factibilidad técnicos y financieros para escoger la tecnología más apropiada a las condiciones climáticas del país, las características de las ciudades a servir y el costo final del agua tratada, el cual debe ser pagado por los usuarios.

8.3 Oportunidades

El interés demostrado por el MARNR, HIDROVEN y las EHRs por modernizar el Sector, ofrece una magnífica oportunidad para corregir esta omisión que ya se extiende por más de 40 años; buscarle una solución apropiada al tratamiento de las aguas servidas. Así mismo, la modernización del Sector hará posible mejorar el desempeño de los entes responsables del cuidado de la salud, quienes actuarían como agentes de control de calidad de los vertidos cloacales.

8.4 Propuestas de Solución.

- La inversión inmobiliaria en las ciudades mayores constituye una posible fuente financiera para cubrir parte de la inversión requerida. Sin embargo, ésta debe ser conformada además con aportes del Gobierno Nacional y organismos financieros internacionales. Por este motivo, debe elaborarse un plan que permita cuantificar con alguna precisión el monto de la inversión requerida a modo de adelantar las solicitudes necesarias.

- De la misma forma, debe procederse a la rehabilitación de las instalaciones actualmente en servicio y establecer un grupo de investigación para evaluar las ventajas y desventajas de cada uno de los diseños en funcionamiento para así adelantar la adquisición de tecnologías, conocimientos y destrezas aplicables a estas obras.

- La futura creación de la Confederación de Usuarios de Monagas, financiada por el Banco Mundial como parte del Proyecto Aguas de Monagas, será una buena experiencia a evaluar y aprovechar.

- A mediano plazo deben elaborarse planes maestros de tratamiento de aguas servidas, comenzando con las ciudades mayores. Disponiendo de estos planes maestros se puede elaborar un plan de financiamiento a largo plazo a través de aportes nacionales y la banca internacional.

4.10 Análisis de la Infraestructura Sanitaria de Agua Potable y Saneamiento en el Área Rural

4.10.1 Puntos Críticos

Baja calidad del agua de consumo

El Ministerio de Sanidad y Asistencia Social es un prestador de servicios en el área rural y a la vez debe realizar funciones de control de calidad del agua. En todos los sistemas de abastecimiento se exige un tratamiento mínimo de desinfección y la cloración es el proceso que garantiza la protección final de la calidad del agua. Sin embargo, a través de información recolectada y analizada se observa que un 40% de los acueductos rurales dispone de equipos, pero no se determina la efectividad de los procesos de tratamiento.

Deficiente calidad de los servicios

El 70% de los sistemas de agua rurales se abastece de pozos, con servicio discontinuo por fallas en los equipos de bombeo, del sumunistro de electricidad y por disminución de eficiencia de los pozos. No se llevan registros de los volúmenes de agua producida ni de la entregada para el consumo. No existe una política de conservación de las microcuencas abastecedoras ni programas de control para evitar la explotación irracional de las aguas subterráneas.

Fallas en la operación y mantenimiento de los acueductos

Sistemas de agua potable. En el área rural normalmente existe un operador por cada acueducto. Dicho operador es un trabajador de la comunidad quien generalmente ha participado en la construcción del sistema y aunque cuenta con poco entrenamiento, se le confía el funcionamiento del acueducto.

No existen suficientes cuadrillas de mantenimiento y la asistencia técnica es limitada. El mantenimiento es una actividad a la que no se ha dado la debida importancia.

Sistemas de cloacas y saneamiento. No se han definido esquemas de operación y mantenimiento para estos sistemas. El funcionamiento de los mismos depende de la buena calidad de la construcción, el grado de concientización de la población beneficiaria y la coordinación entre los municipios, gobernaciones y nivel central.

Multiplicidad de competencia. Dos entidades nacionales, el MSAS e HIDROVEN con sus filiales, además de los estados, municipios, la empresa nacional CVG y la empresa municipal Aguas de Monagas, tienen competencia en el área rural. Esta situación implica multiplicación de esfuerzos, pérdida de economía de escala, dilución de responsabilidad y lo que es más crítico, baja cobertura y calidad de los servicios.

Disponibilidad financiera. Para 1997, el MSAS ha destinado 6.222 millones de bolívares para el medio rural, de los cuales el 30% se destinará al mantenimiento y rehabilitación de acueductos; 400 millones para construcción de letrinas y el resto para otros programas de la Dirección de Vivienda Rural. Esta disponibilidad de fondos no es significativa frente a las necesidades.

1.1 Impactos

Un resumen breve de la situación actual se sintetiza en el deterioro progresivo de la infraestructura física, reducción de la capacidad instalada, deficiencias en el control de calidad del agua, disminución de coberturas, altos índices de desperdicio de agua e insatisfacción de los usuarios. Además de la incidencia en el incremento de diarreas y otras enfermedades que se transmiten a través del agua.

Considerando válidas las cifras de cobertura, de 80% en agua potable y 98% en saneamiento ( 53% con sistemas de recolección, 27% con sépticos y sumideros y 18% con letrinas), la deficiencia más notoria se encontraría en el empotramiento básico y en los sistemas de recolección y tratamiento los que exigen inversiones significativas para brindar calidad adecuada.

Ante tal requerimiento y frente a las tremendas responsabilidades del MSAS en relación con la salud y asistencia social del pueblo venezolano, el área rural, en cuanto a acueducto y cloacas se refiere, pierde prioridad dentro de este organismo, lo que conduce a pensar en alternativas diferentes para la gestión de estos sistemas.

1.2 Conclusiones

Es necesario reconocer que la labor desarrollada desde 1959 por el MSAS en el área rural, no sólo alcanzó coberturas significativas en lo que a acueducto y cloacas se refiere, hasta el comienzo de los años 70, sino que con ellas se demostró al país y a América Latina la importancia sanitaria de esta infraestructura en la lucha en contra de las enfermedades de origen hídrico.

Ahora, debido a la reforma del Estado; restricciones fiscales y reducción de economías de escala, a las que se suma la necesidad de revertir los servicios a quienes jurídicamente les compete, el Sector Salud debería limitarse a cumplir sus obligaciones reguladoras en cuanto a la calidad físico-química y bacteriológica del agua y ocuparse de los programas de letrinización en el sector rural.

Es oportuno señalar que la prestación de servicios debe unificarse, a fin de atender en forma especial el mantenimiento de la infraestructura y adecuada operación para cumplir con las normas de calidad.

Cabe además recordar que el área rural es la que cuenta con menos recursos, por lo cual requiere aportes del Estado, gobernaciones, municipios y de las propias comunidades organizadas. La gestión de los servicios por estas últimas, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, viene a constituirse , como ya lo ha sido pero no se ha reconocido como tal, una modalidad de participación privada en la gestión del agua potable y saneamiento.

1.3 Oportunidades

La infraestructura existente, 2.219 sistemas de acueducto y de 1.239 Km. de redes de cloacas, son el mejor indicador de la existencia de capacidad técnica y respuesta y cooperación de la comunidad a este tipo de obras. Las mismas han funcionado por tres décadas. Contienen fallas pero hay posibilidad de rehabilitarlas.

Por otro lado, el hecho que las filiales de HIDROVEN se hayan hecho cargo de construir, mantener y operar estos servicios, al igual que el apoyo dado por gobernaciones y municipios al programa, indican que ya existe aceptación y capacidad de respuesta de su parte y el transferir planificadamente a estas instituciones dichos sistemas, no originará un trauma a este importante componente del Sector.

Los organismos antes mencionados, orientarán sus políticas y planes de acción respecto a los acueductos rurales dentro del proceso de transferencia de responsabilidades a los municipios, quienes a su vez, en el momento oportuno, lo transferirán a las comunidades organizadas para su administración. Dichas comunidades deben ser apoyadas con asistencia técnica continua, capacitación y una clara política de subsidios.

La existencia de proyectos piloto de participación comunitaria en las EHRs para la gestión de pequeños acueductos, mediante una metodología ya validada, facilita la posibilidad de que la misma pueda ser multiplicada para promover la participación de las comunidades en la administración de acueductos rurales.

1.4 Propuestas de Solución

Arreglo institucional. Se propone que mientras se concreta la reversión de los servicios que aún dependen del MSAS, cada Empresa Hidrológica incorpore a su campo de trabajo estos sistemas. La otra alternativa a estudiar, es entregarlos a las gobernaciones y municipios de aquellos Estados que ya han venido asumiendo tal responsabilidad. Posteriormente, de acuerdo con las normas legales vigentes, se transferirán a las comunidades debidamente organizadas y capacitadas para su administración y operación. Las formas institucionales que se creen para atender los núcleos urbanos deben incorporar la responsabilidad de apoyo técnico a los sistemas rurales para su buen mantenimiento.

Regulación de los servicios. Dado que serán las comunidades las responsables de la prestación, debería crearse un mecanismo regulatorio transitorio a ser exigido por la EHR, la gobernación o el municipio según sea del caso. Posteriormente, una vez creado el ente regulador o la forma de regulación permanente que se adopte, habrá que determinar la manera de regular la gestión de esos sistemas. Lo que si debe implantarse ya, es una regulación que evite el deterioro, cree o estimule el hábito de pago y reconozca los deberes y derechos de los usuarios.

Criterios de inversión. Venezuela es un país en marcado proceso de urbanización. Ante tal situación, las inversiones en el área rural deben obedecer fundamentalmente a la rehabilitación parcial de los sistemas. Es recomendable concentrarse en recuperar la infraestructura de producción con la mínima inversión y dedicar esfuerzo a controlar el despilfarro y racionalizar consumos con el fin de extender coberturas y disminuir costos de operación. Otra medida recomendable, es comenzar la rehabilitación de aquellos núcleos rurales que son económicamente viables o que tienen alguna importancia estratégica. Este programa debe administrarse en estrecha colaboración con los sectores agroindustrial y minero.

Dado que la principal fuente de abastecimiento de los acueductos rurales proviene de aguas subterráneas, es conveniente otorgarle mayor importancia a los sistemas de recolección y tratamiento con el objetivo de proteger la calidad bacteriológica del agua. La letrinización quedaría restringida al área rural dispersa que no cuente con sistemas de abastecimiento.

Recursos humanos. En municipios y gobernaciones de estado se debe promover la formación de cuadrillas de mantenimiento debidamente capacitadas con la asistencia técnica de los entes regionales de servicio. Mediante la preparación y realización de talleres específicos a nivel municipal, se capacitará técnicamente a los operadores de acueductos con miras a otorgarles un certificado de aptitud.

4.11.1 Puntos Críticos

1. Insuficiencia de Recursos Financieros

Con el objetivo de cuantificar las necesidades de recursos de inversión para rehabilitación, ampliación de cobertura, saneamiento ambiental y desarrollo institucional, se plantearon una serie de escenarios para el período 1997-2006, utilizando para ello los siguientes criterios:

La cobertura de acueducto y cloaca para la población urbana se calculó a partir de la población servida en el año 1995, dividiéndola entre la población censal para ese año referenciada por la OCEI. En el caso de poblaciones rurales se tomaron datos del Programa Nacional de Vivienda que adelanta el MSAS.

Costo promedio por habitante para acueductos urbanos:

- U.S.$ 49 para rehabilitación.
- U.S.$ 245 para ampliación.

Costo promedio por habitante para acueductos rurales:

- U.S.$ 13 para rehabilitación.
- U.S.$ 65 para ampliación.

Costo promedio por habitante para cloacas urbanas:

- U.S.$ 60 para rehabilitación.
- U.S.$ 300 para ampliación.

Costo promedio por habitante para cloacas rurales:

- U.S.$ 48 para rehabilitación.
- U.S.$ 240 para ampliación.

Los datos de población utilizados corresponden a los suministrados por OCEI y se asume la actual tendencia de crecimiento.

La totalidad de la ejecución del programa de rehabilitación se plantea en el lapso de 10 años.

Utilizando los anteriores criterios se determinaron las inversiones de rehabilitación y ampliación para los siguientes escenarios: ( i ) mantener la cobertura de servicios en proporción del año 1995, (ii) aumentar las coberturas al 100% del déficit del año 2006 y (iii) aumentar las coberturas hasta el 80% del déficit para el año 2006.

Para el primer escenario las inversiones son del orden de US$ 328 millones anuales. Comparando este valor con las tendencias de años anteriores, existe una brecha importante de recursos, inclusive para 1997, donde los recursos asignados para inversión son US$ 265 millones.

En escenarios más optimistas, donde se plantea reducir el 80% del déficit de cobertura ó alcanzar el 100% de la misma para el año 2006, los requerimientos de inversiones para el año 1997 son de US$ 709 y US$ 632 millones respectivamente. Esto indica la necesidad de establecer otros criterios para plantear una estrategia financiera viable para el Sector.

Es importante resaltar que los escenarios propuestos se sustentan en la premisa de que las ampliaciones de acueducto y saneamiento son integrales, es decir, por igual para todos los componentes que integran los sistemas. Los requerimientos de inversión pueden bajar considerablemente en la medida que el Gobierno establezca políticas para el tratamiento de efluentes y cuando se disponga de información sobre las ofertas físicas actuales de los componentes de los sistemas.

1.1 Impactos

Los impactos de estas insuficiencias actuales y previstas de acuerdo con los resultados de los escenarios analizados son: servicio deficiente, freno al desarrollo económico y social, deterioro ambiental, uso inadecuado de los recursos financieros, humanos y físicos y reducción en la disponibilidad del recurso agua.

1.2 Oportunidades

Existe en este momento una serie de oportunidades que podrían facilitar la obtención de recursos para el Sector: el reinicio de relaciones con la banca multilateral y comercial, el posible acceso a otras fuentes de financiamiento por reducción del nivel de riesgo del país y la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector como una instancia de alto nivel para la toma de decisiones con participación de los organismos vinculados a los servicios. Adicionalmente, los procesos de descentralización de los servicios representan un incremento en la capacidad de autogestión regional, incluyendo lo relativo a la gestión financiera.

1.3 Conclusiones

El análisis anterior permite concluir sobre las necesidades de:

- Incrementar y diversificar fuentes de financiamiento

- Establecer prioridades para inversiones

- Replantear metas y niveles de calidad de los servicios.

1.4 Propuestas de Solución

La propuesta de solución para atender deficiencias financieras del Sector, considerando las necesidades antes señaladas, consiste en el diseño e implementación de un fondo de cofinanciación que permita disponer en forma oportuna de recursos para el Sector. Este fondo tendría como aportes:

- Ingresos propios de las empresas (como contraparte).
- Asignaciones del Gobierno Central .
- Aportes de los gobiernos regionales y locales (como contraparte).
- Cooperacion Técnica y Financiera Internacional (no reembolsable).
- Banca Internacional.
- Banca Comercial.
- Sector Privado.

El fondo establecerá reglas de operación que deberán reflejarse en los planes de gestión y resultados de las empresas operadoras que accedan a él y los objetivos del financiamiento serán: preinversión, investigación, inversión física e institucional.

Para realizar una propuesta de participación de cada uno de los aportantes al fondo se realizó un análisis bastante preliminar sobre los posibles recursos que provendrían de los ingresos propios de las empresas, bajo ciertas condiciones de cobertura de costos, agua no contabilizada y eficiencia en la cobranza. Adicionalmente, se establecieron como premisas que las empresas cubrirían costos de operación y mantenimiento a partir del año 1998, y además los de depreciación a partir de 1999, estimándose el porcentaje de depreciación anual en 2.5. Los cálculos fueron realizados en dólares americanos, asumiendo una inflación interanual para esta divisa del 3%.

Como resultado de lo anterior se obtuvieron los recursos que aportarían las empresas. Se observa que esos aportes son crecientes, partiendo del escenario 1 de 12% en el año 2000, hasta alcanzar un 44% en el año 2006. Para el escenario 2, dichos valores pasan del 5% al 17% y en el escenario 3, del 6% al 19% para el mismo período.

Para distribuir las contribuciones se propone que los aportes del Gobierno Central sean mayores al principio y decrezcan en la medida que las participaciones locales, del sector privado e ingresos propios sean mayores.

2. Deficiente Sistema Comercial

El déficit financiero de las empresas operadoras de servicios se encuentra estrechamente vinculado al desempeño deficiente de todos los subsistemas que conforman el sistema comercial: registro de clientes, medición, facturación, cobranzas y atención al cliente. A esto se agrega que persiste la insuficiente automatización de los sistemas y que tampoco existe un sistema de subsidios explícito. Como consecuencia, los ingresos propios no cubren la totalidad de los costos de operación y mantenimiento.

2.1 Impactos

Además del déficit mencionado, existe otra serie de impactos por deficiencias del sistema. Tanto las empresas operadoras como los usuarios no valoran el recurso agua como bien económico, el sistema de fijación del precio del agua no es equitativo ni eficiente, el deterioro de activos y de calidad de los servicios es progresivo, las ineficiencias de las empresas se trasladan a los usuarios y la información es insuficiente para planificar y controlar la gestión.

2.2 Oportunidades

Las oportunidades que se presentan para lograr el desarrollo en la gestión comercial son, fundamentalmente, el compromiso de mejoras del desempeño establecido por las empresas operadoras con el Ministerio de Hacienda a raíz de los acuerdos de refinanciación de la deuda eléctrica, las condicionalidades de financiamientos de la banca multilateral y el insostenible déficit de operación que obliga a las empresas a actuar con urgencia en el sistema comercial.

La existencia del Sistema Estratégico de Planificación y Gestión Comercial y el Plan Trienal del Área Comercial.

2.3 Conclusiones

- Deben orientarse recursos hacia el fortalecimiento del sistema comercial.

- Deben diseñarse y establecerse mecanismos de regulación de tarifas y un sistema de subsidios.

2.4 Propuestas de Solución

El fondo de cofinanciación antes señalado aportaría los recursos necesarios para fortalecer el sistema comercial de las empresas operadoras y el establecimiento de un marco regulador permitiría controlar el desempeño de los prestadores y la equidad en los precios de los servicios.

Desarrollar programas de información y atención al público que permitan convertir las dependencias de pago de las EHRs en oficinas modelo del negocio del agua.

3. Ausencia de Modelos Institucionales Dinámicos y de un Sistema de Regulación

Las empresas operadoras cuentan con sistemas administrativos poco flexibles sujetos a normativas especiales dado su carácter de empresas públicas. Tampoco gozan de autonomía de gestión por tratarse de un servicio público y monopolio natural. Por otra parte, la regulación actual es deficiente y no existen incentivos a la gestión.

3.1 Impactos

Dificultad para acceder a fuentes financieras y también para incorporar al sector privado en la prestación y financiamiento de los servicios; las inversiones no responden a una disciplina de evaluación económica, financiera e institucional, todo lo cual profundiza el deterioro de la calidad de los servicios.

3.2 Oportunidades

Los procesos de descentralización que se adelantan constituyen una oportunidad para implementar nuevos arreglos institucionales. Por otra parte, las condiciones de financiamiento de la banca multilateral y la necesidad de atraer al sector privado como fuente de recursos, pueden contribuir a impulsar esquemas institucionales modernos para la prestación de los servicios.

3.3 Propuesta de Solución

Para la prestación de los servicios se deben promover esquemas institucionales con criterios empresariales y establecer un sistema de indicadores, criterios de regulación e incentivos y sanciones al desempeño.

4. Entorno Macroeconómico Inestable

Existe una serie de elementos del entorno macroeconómico nacional que inciden en los problemas asociados al financiamiento de los servicios. Los altos índices de inflación de los últimos años y el creciente déficit fiscal han agudizado la situación deficitaria de las empresas operadoras. Por otra parte, los criterios de asignación de los recursos de inversión pública, entre los cuales se incluye el Sector, son exógenos y es casi imposible incidir sobre los mismos.

4.1 Impactos

Los impactos directos de esta situación sobre el Sector se reflejan en una menor apertura de las fuentes de financiamiento externas e internas y por lo tanto, el deterioro de las condiciones de financiamiento; la calificación de riesgo del país que también agudiza la situación anterior y la inexistencia de un patrón en la disponibilidad de recursos para el Sector que permita basarse en una planificación financiera. Como impacto general se plantea el freno que implica para el desarrollo económico regional la ausencia o deficiencia crónica de servicios básicos estratégicos como el de agua potable y saneamiento.

4.2 Oportunidades

Los compromisos que actualmente el país debe cumplir con organismos financieros internacionales y la implementación de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector Agua Potable y Saneamiento como instancia ideal para legitimar las propuestas de financiamiento sectoriales.

4.3 Propuesta de Solución

La necesidad de contar con un instrumento de planificación financiera para el Sector, legitimado por las instancias necesarias que considere medidas para superación del déficit mediante planteamiento adecuado en relación con el origen, uso y aplicación de los fondos.

5. Las Empresas Operadoras se Rigen por la Reglamentación Administrativa e Institucional del Sector Público

La empresas operadoras de los servicios, por su carácter de empresas públicas, están sujetas a una serie de reglamentaciones cuya rigidez en muchos casos dificulta la gestión de operaciones de crédito e inclusive de los recursos del presupuesto ordinario. Lograr manejar todas las variables de decisión en estos procesos conlleva una compleja coordinación institucional que debe considerar los intereses de las diferentes instancias.

5.1 Impactos

Los impactos que esta circunstancia genera en las actividades financieras del Sector pueden resumirse en los siguientes puntos:

- La asignación de prioridades de inversión no se corresponde con criterios técnicos, económicos y financieros.

- La ejecución de los proyectos no responde a lo programado y por lo tanto no se cumplen las metas.

- Los retrasos en las ejecuciones presupuestarias llevan asociadas importantes pérdidas financieras al Sector y al Estado.

5.2 Oportunidades

Existen situaciones que pueden tomarse como oportunidades para lograr apoyo para  posibles cambios, como lo son los actuales procesos de reforma del Estado y el mismo proceso de reforma del Sector.

5.3 Propuestas de Solución

Como solución se propone diseñar y establecer mecanismos de coordinación institucional, planificar y programar los requerimientos y fuentes de inversión y diseñar y establecer un mecanismo expedito para contratar y desembolsar créditos.

6. Ausencia de Políticas Financieras para el Sector

Este es quizás el punto crítico que resume gran parte de la situación financiera que vive el Sector. La ausencia de criterios y reglas claras para llevar la gestión financiera de los servicios es el origen de la gran mayoría de los problemas detectados en el diagnóstico sectorial. Además, la falta de información para definir los criterios antes señalados y la inexistencia de un programa de origen y uso de recursos, dificulta aún más una gestión eficiente.

6.1 Impactos

Los impactos de esta situación se traducen en la utilización ineficiente de recursos, altos déficit de operación, no existen responsabilidades claramente establecidas por la ejecución de los recursos transferidos ni un instrumento que permita cumplir las metas sectoriales.Todo ello deriva en una desincentivación de los esfuerzos por adelantar una buena gestión y de los procesos de transferencia de los servicios a los entes regionales.

6.2 Oportunidades

Existen oportunidades que en este momento pueden favorecer la legitimación de un conjunto de políticas financieras para el Sector, como lo sería la implementación de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, que como ya se planteó, constituye la instancia adecuada para lograr decisiones importantes al respecto. Por otra parte, el proceso de reforma del Sector y las presiones para ordenar financieramente el sector público nacional por parte de organismos externos, son circunstancias que pueden ayudar a promover estas iniciativas.

6.3 Propuestas de Solución

Formular y legitimar un conjunto de políticas financieras que permitan alcanzar los objetivos de modernización del Sector y por supuesto, diseñar el mecanismo que permita implantar dichas políticas.

4.12 Participación del Sector Privado

4.12.1 Puntos Críticos

1. El Alejamiento que el Titular de los Servicios Mantiene del Sector

En las empresas operadoras existe permanente sensación de transitoriedad que se traduce en tendencia al cortoplacismo y a pasar por alto todo lo que signifique largo plazo.

Algunas municipalidades se oponen de manera irracional al aumento de tarifas, llegando al extremo de ordenar a los suscriptores la suspensión de los pagos.

Las municipalidades no han creado las mancomunidades requeridas por la Ley Orgánica de Régimen Municipal para regular los servicios.

Los municipios no participan en el proceso de descentralización. Después de casi cinco años de haberse liquidado el INOS, la mayor parte de las municipalidades no ha manifestado la decisión de retomar la prestación de los servicios.

Las municipalidades, por carencia de unidades especializadas y personal competente en la materia, no se atreven a controlar los servicios o a exigir a las empresas una presentación de cuentas.

Otras municipalidades tienden a crear unidades de prestación para atender exclusivamente su territorio, despreciando la posibilidad de llegar a ser más eficientes aprovechando la economía de escala.

1.1 Impactos

- Se presentan déficit recurrentes en los resultados de las empresas porque no existe motivación a la eficiencia, los ingresos no son suficientes para mantener la calidad de los servicios y ésta disminuye, por lo que los ingresos decrecen aún más.

- Un proceso donde no participa el titular de servicios no genera confianza y en consecuencia la inversión privada no participa.

1.2 Propuestas de Solución

- Instruir a HIDROVEN para que otorgue prioridad a la ordenación de la información técnica y contable de cada una de las EHRs para facilitar el proceso de transferencia a las gobernaciones y municipios y realice las auditorias financieras y legales a través de empresas especializadas para constatar dicha información.

- Orientar hacia este proceso todos los recursos posibles, incluyendo los ofertados por la banca multilateral. (Componente Institucional Nacional).

- La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector debe preparar y someter a la consideración del Presidente de la República un decreto en el cual defina la política de descentralización, sus incentivos y las obligaciones de los diferentes actores.

2. Carencia de una Definición de Política

El Gobierno Nacional no ha definido una política para la participación del sector privado en el Sector Agua Potable y Saneamiento. Además, las empresas del Sector no aparecen en los programas de privatización del Fondo de Inversiones de Venezuela. Aunque esto sea razonable, puesto que el titular de los servicios no es el Gobierno Nacional, es a éste a quién corresponde fijar una política al respecto.

En el país se ostenta la tradición que los servicios públicos deben ser administrados por el sector público. Aunque existen empresas privadas de energía eléctrica y telefonía básica, los recientes fracasos en la privatización de VIASA, la indexación de las tarifas telefónicas y de electricidad y la quiebra del sector financiero, juegan en contra de la búsqueda de apoyo político para incorporar socios privados a la administración del Sector Agua Potable y Saneamiento.

El Sector es introspectivo, no considera el ambiente en que funciona ni a otros actores que participan en él.

2.1 Impacto

McKinney, al concluir su artículo bajo el subtítulo "Lecciones Aprendidas" afirma: "La privatización es 90% un proceso político/social, 9% económico/financiero y 1% técnico". Si el apoyo político al proceso no es claro y contundente, la privatización no tiene viabilidad.

2.2 Oportunidades

A pesar de la percepción negativa que una parte de la población pueda tener con las experiencias recientes acerca del fracaso del sector financiero y de Viasa, el Ejecutivo y el Congreso de la República han seguido adelante con la política de privatización, incorporando al sector privado a la explotación petrolera, vendiendo las empresas financieras que estaban en manos del Estado y las empresas mineras del holding de la Corporación Venezolana de Guayana.

La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector es el órgano indicado para aprobar esta política.

2.3 Propuestas de Solución

La Comisión para el Desarrollo del Sector debe instruir a su Secretaría General Permanente para que prepare una exposición sobre el estado del Sector, la Política de Descentralización de los Servicios e Incorporación del sector privado a la gestión para presentarla a las municipalidades, Congreso de la República y otros actores involucrados.

A través de esta misma instancia debe lograrse la viabilidad política para la participación privada en el Sector.

3. No existe un Marco Legal que Propicie la Participación Privada

En el Sector existen múltiples actores sin unidad de mando y con grandes contradicciones.

Nadie se encarga de salvaguardar los intereses de los prestadores ni usuarios de los servicios.

3.1 Impactos

- La carencia del marco legal propende hacia la ineficiencia en los servicios; los prestadores utilizan los subsidios para cubrir sus ineficiencias y los usuarios se excusan de cumplir sus obligaciones con las empresas.

- El inversionista privado no arriesga capital mientras no exista un marco legal claro que proteja sus intereses.

3.2 Oportunidades

La Comisión Nacional del Sector cuenta con mandato específico para estudiar y proponer el marco jurídico que lo regule.

3.3 Propuestas de Solución

La promulgación de una de ley donde se intente coordinar todas las instituciones que de alguna manera tienen atribuciones en el Sector no parece viable en el corto plazo. Desde el punto de vista de la privatización, se estima que las empresas prestadoras podrían ser reguladas por contratos de concesión que firmen con las municipalidades y una Ley de Tarifas para el Servicio que garantice el equilibrio económico de las empresas prestadoras, dentro de la cual deben regularse los contratos de concesión que las municipalidades firmen con los privados. Es conveniente estudiar esta propuesta a la luz de otras que se han incluído en este análisis.

4. La Tarifa es Inadecuada

Como consecuencia de la economía petrolera, en Venezuela se implantó la política no escrita; los servicios públicos básicos deben ser financiados en forma determinante por el Estado. Sin embargo, con el proceso de reforma del Sector ya se ha logrado un cambio de actitud en este sentido. Dentro de esta política, el Estado financia la totalidad de las inversiones del Sector y aporta importantes sumas para gastos de funcionamiento. En los últimos años han variado desde un 82% en 1991, hasta un 50% en 1996.

El mantenimiento de las instalaciones se difiere porque los aportes del Estado son insuficientes.

No existen planes de rehabilitación o construcción de obras porque los aportes del Estado son discontinuos.

Los proyectos se preparan y ejecutan independientemente de los costos de construcción, operación y mantenimiento.

Las empresas no buscan minimizar los costos de la prestación.

4.1 Impactos

- Servicios de mala calidad como consecuencia del deterioro de las instalaciones.

- La política de realizar proyectos sin analizar sus costos genera déficit recurrentes por costos de operación superiores a los requeridos durante la vida útil de la obra. Este exceso de costos deberá ser cubierto por el Estado, incrementando así el gasto fiscal.

- La resolución tarifaria actual no es aceptable por el sector privado porque éste no prevé la posibilidad de obtener utilidades, pero además porque no considera incentivos a la eficiencia.

4.2 Propuesta de Solución

Estudiar la posibilidad de promulgar la Ley del Servicio o la de Tarifas.

5. La Capacidad de Generación de Ingresos es Baja

Existen pocas áreas urbanas extensas y con niveles de ingresos uniformes.

Un alto porcentaje de la población se ubica en el estrato de pobreza crítica, razón por la cual tiene poca capacidad de pago y la recaudación es baja.

La baja recaudación también se relaciona con la mala calidad de los servicios que la población recibe.

5.1 Impactos

- Incrementa el gasto fiscal.

- Incrementa el riesgo del inversionista privado.

5.2 Oportunidades

En el país existen por lo menos seis aglomeraciones mayores con población superior al millón de habitantes cuyos sistemas podrían ser operados por empresas privadas.

La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, dentro de la estrategia de descentralización, debe considerar la posibilidad de que una porción importante de la población del país sea atendida por empresas del sector privado.

5.3 Propuesta de Solución

Identificar las aglomeraciones de población donde la operación del servicio pueda resultar atractiva al sector privado y conveniente a los intereses del país y considerar esa posibilidad al diseñar la política de descentralización de los servicios.

6. Existe Baja Disposición al Pago

Existe cultura proteccionista y de subsidios .

Baja relación de cobranzas en todas las empresas operadoras. Las facturas se emiten y no se cobran, parte de lo cual ocurre por catastros deficientes, pero también por la falta de disposición de los usuarios a retribuir los costos de los servicios.

6.1 Impactos

- Contribuye al déficit recurrente de los servicios y a su baja calidad.

- Incrementa el riesgo del inversionista.

6.2 Oportunidades

En el país, ahora último se han realizado encuestas sobre disposición al pago . Éstas indican que los usuarios están dispuestos a erogar el doble de lo que pagan actualmente por los servicios, siempre que se mantenga la calidad.

En el componente institucional del proyecto que se está ejecutando con el BID en HIDROLARA, se han previsto recursos para campañas de concientización a usuarios.

6.3 Propuestas de Solución

- Desarrollar campañas de concientización sobre el costo y valor de los servicios.

- Iniciar la facturación a áreas tradicionalmente no facturadas.

- Mejorar los mecanismos de cobro, incluídas la emisión de facturas y la notificación sistemática.

Las fuentes locales constituyeron por muchos años el recurso único de abastecimiento de las ciudades más importantes de Venezuela. En la medida que esas poblaciones se incorporaron a acueductos regionales, se abandonaron las fuentes locales superficiales y subterráneas, las cuales han pasado a ser aprovechadas por particulares en detrimento de las empresas que prestan los servicios.

Los particulares explotan las fuentes locales mientras las empresas recurren a fuentes distantes de su ámbito de control.

7.1 Impactos

- Disminuyen los usuarios con capacidad de pago quienes en general son los que utilizan estas fuentes.

- La empresa debe recurrir a fuentes lejanas y de ccstos más elevados.

- El negocio pierde atractivo para la empresa privada.

7.2 Oportunidades

La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector. HIDROVEN debe proporcionar instrumentos legales para solucionar este punto crítico.

La aplicación del Decreto 1.400, referente a las Normas sobre la Regulación y Control del Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos y Cuencas Hidrográficas.

7.3 Propuestas de Solución

Analizar la explotación de acuíferos en zonas urbanas y proponer los instrumentos legales necesarios para controlar su uso, tales como ordenanzas municipales, leyes estatales o nacionales. Las aguas subterráneas, de acuerdo con el Código Civil, son de propiedad privada y el dueño de las tierras tiene derecho a su explotación.

Que el MARNR proponga el otorgamiento a las municipalidades de las fuentes locales de aguas superficiales que son de propiedad pública y su destino se asigne a través de concesiones mediante la aplicación del Decreto 1.400.

8. La Información Técnica es Insuficiente

El INOS no traspasó a las EHRs parte importante de la información técnica de los sistemas. Entre ellas se pueden mecionar los catastros técnicos y normas y procedimientos de operación, debido a lo cual faltan muchos proyectos y planos de obras construídas.

El estado de emergencia en que han operado estas empresas en los últimos cinco años y la carencia de recursos financieros no les ha permitido generar esta información. Como consecuencia, no existe información adecuada para formular los planes de rehabilitación física ni diseñar los proyectos ni operar los sistemas.

8.1 Impactos

- Incremento de costos de operación, diseño de proyectos y rehabilitación de obras.

- Incrementa el riesgo del inversionista.

8.2 Oportunidades

Ejecución de programas de rehabilitación y desarrollo institucional financiados por la banca multilateral.

8.3 Propuestas de Solución

- En todos los programas de rehabilitación y desarrollo institucional de los sistemas debe incluirse la preparación de los respectivos diagnósticos de instalaciones de servicios y catastros técnicos.

- Aplicar el programa de control del ANC.

9. La Base de Sustentación Económica de las Empresas Hidrológicas es Precaria

El pago de tarifas por parte de los usuarios tradicionalmente se ha considerado secundario.

Los costos de medición, facturación y cobranzas a las zonas de bajos ingresos no se recuperan aunque la disminución de consumos y control de pérdidas así lo justifiquen.

Se desconoce el potencial de usuarios de los servicios.

9.1 Impactos

Se desconoce el potencial de sustentación que tienen las empresas; componente muy importante para estimar los ingresos y controlar los servicios.

La carencia de información incrementa el riesgo del inversionista privado.

9.2 Oportunidades

- Los programas de rehabilitación de los sistemas físicos e institucionales del Sector.

- La aplicación del programa de ANC.

9.3 Propuestas de Solución

Otorgar prioridad al registro de clientes en todos los proyectos de rehabilitación y desarrollo institucional del Sector que se realicen en el país.

10. Se Desconocen las Cargas Impositivas que Deben Tributar las Empresas Operadoras

La normativa impositiva es relativamente nueva y sólo se ha exigido a algunas empresas la presentación de declaraciones y cancelación de los impuestos correspondientes. Además, algunos aspectos de la legislación y su aplicación a las empresas del Sector no es clara.

Las empresas operadoras no mantienen en su contabilidad reservas para el pago de impuestos.

10.1 Impactos

- Desconocimiento de la deuda que las empresas operadoras tienen con el fisco por concepto de impuestos.

- Incremento del riesgo del inversionista privado.

10.2 Oportunidad

La Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector Agua y Saneamiento.

10.3 Propuestas de Solución

- Ordenar un estudio que analice la tributación nacional, estatal y municipal aplicable a las empresas del Sector considerando el origen del capital de dichas empresas.

- Estudiar la posibilidad de solicitar la exoneración de algunas tributaciones.

- HIDROVEN debe presentar el estudio necesario para regularizar la situación de las empresa operadoras en cuanto a tributación.

El sector privado nacional no tiene experiencia en la administración de empresas operadoras de servicios de agua potable y saneamiento.

El sector privado no es propenso a asumir riesgos ya que está acostumbrado a actuar en un mercado protegido y subsidiado y además cuenta con escaso acceso al mercado de capitales.

Ha existido limitada participación de empresas nacionales en concursos de privatización realizados en el país en el último tiempo.

11.1 Impactos

- En la actualidad las empresas privadas nacionales no participarían en procesos de privatización del Sector.

- No estimularía la competitividad.

11.2 Oportunidades

El sector privado nacional cuenta con experiencia en la operación de otros servicios públicos; aseo urbano y energía eléctrica.

El país cuenta con una capacidad importante en consultoría y un excedente de empresas de construcción.

A través de los contratos de tercerización se está consolidando una capacidad importante de operación.

Existen entidades financieras interesadas en colocar su capital en inversiones que les generen ingresos seguros.

11.3 Propuestas de Solución

- Promover la integración de empresas con capital mixto donde el socio extranjero suministre fundamentalmente tecnología.

- Dentro de los procesos de licitación, definir criterios amplios para la precalificación que permitan la participación de empresas adicionales a las tradicionales.

12. Necesidad de Reglamentar la Tercerización

Los jueces en las disputas obrero patronales, en especial cuando se trata de problemas que se refieren a reducción de personal, tradicionalmente fallan a favor del trabajador.

Las empresas operadoras enfrentan constantes paralizaciones y protestas debido a la reducción de personal.

Las empresas operadoras se ven afectadas por frecuentes decretos de inamovilidad de personal.

No se han establecido adecuados mecanismos de regulación y control a la gestión a través de los contratos de obras y servicios firmados entre las EHRs y empresas privadas.

12.1 Impactos

- Incrementa los costos de operación.

- Incrementa el riesgo del inversionista.

- La calidad de los servicios u obras que se ejecutan, no siempre son los más acordes al interés de la parte contratante.

12.2 Oportunidades

- El número de trabajadores propio de las empresas hidroeléctricas es pequeño.

- El proceso de tercerización implantado en las operadoras de los servicios disminuye los riesgos de conflictos laborales.

12.3 Propuestas de Solución

Profundizar la tercerización. Introducir en los contratos de tercerización elementos que promuevan la eficiencia y definir sistemas que permitan coordinar y controlar las empresas.

Las empresas operadoras deben establecer los mecanismos de control necesarios para obtener una mayor efectividad en esta modalidad de trabajo.

4.13 Gestión Ambiental

Enfoque del Análisis

Para los propósitos del Sector de Agua Potable y Saneamiento los aspectos ambientales se han analizado con dos criterios: i) El agua como materia prima para el abastecimiento a la población y ii) los cuerpos de agua, ríos, lagos y mares como receptores de residuos de los servicios.

Con este enfoque se definen las prioridades del Sector en cuanto a cantidad y calidad de la materia prima. En relación con la cantidad, se tiene en especial consideración el cumplimiento del Decreto 1400 de julio de 1996, que establece la obligatoriedad del pago del agua captada para utilizar estos fondos en la recuperación de las cuencas bajo la responsabilidad del MARNR.

Lo referente a la calidad del agua que el Sector recibe de los embalses administrados por el citado Ministerio es de vital importancia. Su relación con los costos de potabilización y los riesgos para la salud que puede implicar la presencia de substancias tóxicas no removidas total o parcialmente por los métodos convencionales de tratamiento, exigirían procesos adicionales de costos elevados y a la vez sofisticados.

Otros elementos de análisis son: el otorgamiento de concesiones de agua por el MARNR en cuanto a complejidad del proceso, el establecimiento del precio en cada caso y la influencia que tendrá en la estructura de costos de la tarifa de los servicios.

El análisis, en cuanto a la utilización de los cuerpos de agua como receptores de las aguas servidas tiene tres componentes . El primero se relaciona con la estructura del costo de la tasa de resarcimiento por la cantidad y calidad de efluentes que se descarga. El segundo, con los mecanismos para el otorgamiento de la licencia de descarga y el tercero, con la dicotomía existente entre el prestador del servicio de cloacas y el controlador de las descargas industriales que recolectan, lo cual se cumple a través del MARNR.

Para una mejor comprensión de cómo se enfocó este estudio ambiental se diseñó el esquema siguiente:

Aspectos ambientales

4.13.1 Puntos Críticos

1.1 El Agua como Materia Prima

- Cantidad

Indudablemente el Sector se ha caracterizado por ser un mal administrador del recurso hidráulico que utiliza en la prestación de los servicios. El mejor indicador de esta ineficiente gestión es el alto índice de ANC, factor que incide en los costos de los servicios.

- Calidad del agua

El costo y complejidad del tratamiento es proporcional a la calidad de la materia prima. Desafortunadamente, la normativa para el diseño de plantas potabilizadoras no exige que éste se base en estudios de histogramas de calidad del agua de la fuente (embalse o río), sino en un par de análisis de calidad, cuyos resultados dependen de si se hacen en la época lluviosa o seca, lo cual tiene también incidencia en los costos de los servicios.

Una situación crítica a considerar es el deterioro gradual que se está llevando a cabo en las cuencas debido a la erosión. Por un lado, ésta constituye el factor principal que eleva la turbiedad de las fuentes y por tanto obliga a un mayor consumo de sustancias químicas. Por otro, se debe sumar el aporte de sedimentos a los embalses que en los actuales momentos está incidiendo en una disminución de su capacidad nominal.

Otro aspecto que está afectando a los embalses es el ingreso de nutrientes no totalmente controlado. El fósforo y nitrógeno provenientes de aguas de retorno de riego de áreas agrícolas que emplean fertilizantes o viviendas construídas a orillas de los embalses ha venido ocasionando procesos de eutroficación progresiva.

Este deterioro es ya evidente en los embalses: El Guapo, cuenca del mismo nombre; Camatagua, río Guárico; Pao-La Balsa y Pao-Cachinche, río Pao; Turimiquire, río Alto Neverí; La Estancia, río Guaribe; Hueque, río del mismo nombre; Dos Cerritos, río Tocuyo; Los Quediches, parte alta del río Tocuyo; Cumaripa, río del mismo nombre; El Guamo, río Guarapiche; Manuelote, río Socuy; Machango, río del mismo nombre; Tulé, río Cachirí; Tamanaco, río del mismo nombre y Guanapito, río del mismo nombre.

1.2 Uso de Cuerpos de Agua como Receptores

- En fuentes de agua dulce

De los 40 metros cúbicos por segundo de aguas servidas que se recolectan, se calcula que sólo recibe tratamiento un 6%. Aún cuando se considera que las aguas servidas no son la principal carga contaminante, su tratamiento debe ser encarado junto con el MARNR, mediante una cuidadosa planificación, en especial ahora cuando se están afectando cuerpos receptores que son fuentes para otros servicios.

- En el mar Caribe

Cinco estados y el Distrito Federal descargan parte de sus aguas servidas al mar. Nueva Esparta descarga la totalidad, pero tiene en funcionamiento una planta de tratamiento con una capacidad de 2.000 lt/seg. y el resto, unos 400 lt/seg. aproximadamente, van directamente al mar.

2. Impactos

2.1 Cantidad. En el presente, la cantidad de agua es el asunto de mayor iimportancia. No se dispone de un balance hidráulico actualizado por cuenca que permita determinar las disponibilidades de agua actuales y futuras por tipo de usuario (consumo humano agrícola, industrial, energético, etc). Esto ha contribuído al uso ineficiente del recurso. En el caso específico del agua potable, en un 10% del territorio nacional se concentra el 90% de la población y se genera aproximadamente el 90% del PBI en el área de mayor déficit de agua, lo cual refleja una idea de los conflictos que pueden presentarse en el futuro.

En algunas regiones se ha dado la necesidad de efectuar trasvases de agua de otras cuencas, lo cual ha demandado inversiones cuantiosas para la construcción de obras de producción. Pero paradójicamente, a pesar del alto porcentaje del agua no contabilizada, no existe todavía una política enérgica para la racionalización de la demanda.

El impacto económico para el Sector es importante. Si el recurso hidráulico se utilizase en forma eficiente, se podrían liberar cantidades de agua y diferir inversiones en obras del Sector que podrían tener un aprovechamiento más rentable.

2.2 Calidad. En este caso deben resaltarse dos aspectos. Primero, el elevado costo que significa para el Sector la remoción de una mayor turbidez, producto del incremento de la erosión y al mismo tiempo la pérdida de capacidad de almacenamiento de los embalses. En segundo lugar, el gradual aumento de la eutroficación de los embalses. Esta situación ha llevado al Sector a tomar medidas de costos elevados. Sin embargo, no se ha resuelto el problema del uso de sales de cobre para disminuir la densidad de las algas y aumentar el uso de mano de obra para limpiar y liberar de material orgánico los filtros, rejillas, etc. de la plantas de potabilización.

Es importante destacar que de seguir aumentando la eutroficación se pueden llegar a perder algunos embalses. En América Latina se sabe de dos casos; el de Córdova, en Argentina y Esmeraldas, en Ecuador. La recuperación de esos embalses fue imposible. Se debe efectuar un monitoreo permanente de la calidad del agua en las obras.

2.3 El Agua Como Cuerpo Receptor. Naturalmente, la descarga sin ningún tratamiento, de un estimado de unos 40 metros cúbicos por segundo, está produciendo un impacto ambiental negativo aún no bien determinado. Sin embargo, no siendo el Sector el único contaminador, su estudio debe ser realizado por el MARNR de manera integral, con el fin de generar una política y un plan de acción que conduzca a metas alcanzables a ser desarrolladas por todos los contaminadores.

Un asunto que requiere atención inmediata, es el relacionado con la definición de responsabilidades en cuanto al control de las industrias ubicadas en áreas urbanas que descargan sus desechos líquidos en las cloacas del Sector. Esta indefinición puede causar impactos. Por ejemplo, el caso de la planta de tratamiento del sur de Maracaibo. Al efectuarse descargas industriales no controladas, potencialmente, se puede tener la presencia de tóxicos y metales pesados en los lodos a disponer.

2.4 Estudios de Impacto Ambiental

La ley vigente exige el análisis ambiental como requisito previo para el diseño y construcción de sistemas de agua potable y cloacas. Se llama la atención sobre la conveniencia de que este proceso, sin perder calidad, no se constituya en demora para la ejecución de las obras del Sector.

3. Oportunidades

3.1 Cantidad y Calidad de la Materia Prima

El tipo de manejo empresarial que está implementando el Sector tiene como una de sus prioridades la reducción del ANC a niveles de eficiencia y a escala nacional.

Se encuentra en proceso de formulación el Programa de Modernización del Sector para la consideración de la Comisión Nacional y posteriormente de la banca multilateral.

El MARNR obtuvo la aprobación del Decreto 1400, de julio de 1996. A través de éste se inicia el cobro del recurso hidráulico a los diferentes usuarios. Para el Sector ya se ha aprobado la primera concesión a HIDROLARA, en la cual se establece un precio para el primer año mientras se negocian las condiciones definitivas.

Estos dos factores ofrecen una oportunidad extraordinaria para el incremento de la eficiencia del Sector en cuanto al uso del recurso agua. Además, fijándole un precio a la materia prima, justifica aún más desde el punto de vista financiero, la reducción del ANC.

Por otra parte, el precio del agua debe incorporar el criterio de calidad como factor de negociación, lo cual sirve de partida para el mejoramiento de los embalses. El Decreto citado permite que los fondos recolectados por el pago de la materia prima se dediquen en forma exclusiva a la recuperación de las cuencas. Es en este punto donde el Sector puede negociar sus prioridades de calidad.

Otra oportunidad de excepción es la creación e implementación de una Confederación de Usuarios en Monagas financiada por el proyecto BID. De ésta se podrán obtener experiencias de gran utilidad para su operacionalización a nivel nacional.

Se destaca la vulnerabilidad del Decreto 1400. Éste exige el pago del agua superficial que se capte por volúmenes. Por otro lado, en cumplimiento de lo dispuesto por el Código Civil, no se cobra de igual manera por la captación del agua del subsuelo. Para el Sector esta consideración es vital. Las grandes industrias que son los principales clientes y las que pueden hacer más viable la sostenibilidad financiera del Sector, prefieren explotar directamente el agua subterránea para utilizarla en sus industrias.

3.2 El Agua como Receptor

La eficiente utilización del agua a través de la reducción del ANC y la racionalización del consumo, trae consigo la disminuición de los volúmenes de aguas servidas. Ello incrementará las concentraciones de carga orgánica tornando más eficientes los tratamientos y menores los diámetros de las cloacas. Esto posibilitará la disminución de desbordamientos de las redes colectoras.

4. Propuestas de Solución

4.1 Búsqueda de Equilibrio entre la Demanda y la Oferta

Al definir la prioridad de reducir el ANC, se requiere la formulación de un programa que establezca prioridades en función de disponibilidad de fuentes y relación costo-beneficio. En forma simultánea deberá iniciarse la racionalización de la demanda, fijando cupos de agua en función de la capacidad de la fuente y producción, y sancionando a través de la tarifa los consumos suntuarios. Esta última propuesta exige la preparación del proyecto respectivo. El impacto será múltiple pues difiere inversiones en producción, permite extender coberturas y disminuye los montos a pagar por concepto de agua captada.

4.2 Calidad de la Materia Prima

El deber de pagar por el agua trae explícito el derecho de exigir calidad. A través de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector se puede presentar un programa de prioridades en cuanto a parámetros de calidad se refiere. Que el MARNR proponga un plan de trabajo de protección de cuencas que se financie con los pagos de los usuarios. Es importante lograr que el MARNR comprometa al pago a todos los usuarios del recurso.

4.3 Pago por Descarga de Aguas Residuales de la Industria

Una buena parte de las industrias, aún estando ubicadas en el perímetro urbano, se abastece con agua subterránea por la cual no pagan. Para que esto no siga ocurriendo se requiere la reforma del Código Civil. Una solución temporal mientras ello se lleva a cabo, es instalar medidores para conocer la cantidad de agua extraída o estimar los caudales y cobrar tarifas a la descarga de los efluentes industriales en las cuales se incorporen una parte del valor del agua más las tasas por volúmenes descargados.

4.4 Negociaciones con el MARNR

Es urgente que el Sector constituya un grupo técnico con capacidad negociadora para tratar aspectos de concesión y precio del agua. De esta forma se establecerán criterios técnicos y económicos aplicables a todos los casos y no habrá que realizar un estudio para cada situación. Algo similar debe crearse para las licencias de descarga de aguas servidas y las tasas de resarcimiento. Debe negociarse el uso de la capacidad de depuración del cuerpo receptor, los múltiples usos y la calidad que debe obtenerse para satisfacer las necesidades de los clientes aguas abajo de la descarga.

Es recomendable una evaluación de los trámites, contenido y seguimiento de los estudios de impacto ambiental que exige el MARNR para las obras de infraestructura de agua potable y saneamiento.

4.5 Monitoreo de Calidad en Grandes Centros de Producción

Es recomendable que en plantas potabilizadoras de tamaño superior a los 500 lt/seg., se establezca un sistema de monitoreo de calidad de la materia prima, con el fin de seguir su evolución y solicitar a tiempo la acción del administrador del embalse para reducir dificultades y riesgos en el tratamiento, así como para disminuir los costos de las sustancias químicas utilizadas.

4.6 Calidad Analítica de los Laboratorios

Para estar seguros de los datos que se reciban de laboratorios privados o para verificar la calidad de los instalados en las potabilizadoras, el Sector debe solicitar al MARNR una certificación de la calidad analítica de éstos, además de determinar los laboratorios de referencia.

4.14 Salud y Vigilancia de la Calidad del Agua

Salud

El agua, cuando no se ha tratado en la debida forma, se convierte en vehículo de gran variedad de agentes de propagación de enfermedades.

Las enfermedades de vehiculación hídrica son aquellas en las cuales el agente patógeno ingresa al cuerpo humano como componente del agua. Estas se clasifican en:

Enfermedades microbiológicas. Los organismos patógenos se encuentran en el agua e infectan a los que la ingieren. Ejemplo: Las enfermedades diarréicas (como la salmonelosis, shigelosis, amibiasis, giardiasis, etc), el cólera, la fiebre tifoidea y la hepatitis infecciosa.

Enfermedades trasmitidas por el agua mediante agentes químicos o físicos. Son asociadas con la ingestión de agua contaminada por sustancias tóxicas en concentraciones dañinas. Entre las enfermedades que pueden contraerse por esta causa está la metaglobinemia, por la ingestión de agua con alto contenido de nitritos, enfermedades cardiovasculares relacionadas con la dureza del agua y algunos tipos de cáncer asociados con la presencia de sustancias radiactivas y productos químicos.

Enfermedades relacionadas con la higiene y el agua. Se incluyen entre éstas la sarna, piojos, micosis. etc.

Enfermedades producidas por contacto con el agua. Están entre ellas la bilharzia y algunos tipos de otitis, conjuntivitis y dermatitis.

Enfermedades trasmitidas por vectores relacionados con el agua. Se incluyen el dengue y la malaria, cuyos vectores son el mosquito Aedes Aegypti y el Anopheles hembra.

4.14.1 Puntos Críticos

En Venezuela, los problemas de marginalidad e incremento del índice de población en condiciones de pobreza crítica se cuentan entre los más graves que inciden en la salud.

La situación precaria de los servicios, especialmente en las zonas periurbanas y rurales, constituye un hecho grave por su repercusión en la salud y calidad de vida de la población de escasos recursos.

En los últimos diez años, la enteritis y otros trastornos diarréicos han constituído la primera causa de morbilidad en las áreas periurbanas y rurales del país. Esta situación se deriva de la carencia de condiciones sanitarias adecuadas y una de sus causas es la deficiencia o inexistencia de servicios de agua y cloacas.

La ignorancia y falta de conciencia de amplios sectores de la población, especialmente del sector industrial, acerca de los problemas ocasionados por contaminación de las aguas, actitud que denota además indolencia en cuanto al daño en muchos casos irreversible que se causa a la salud de la población y patrimonio ambiental del país.

La falta de vigilancia y compromiso por parte de las autoridades competentes en cuanto al cumplimiento de disposiciones vigentes para garantizar la salud de la población y la conservación del ambiente.

La multiplicidad de funciones concentradas en el MSAS y el excesivo centralismo en el funcionamiento de los organismos que conforman los Sectores Salud y Agua Potable y Saneamiento.

2. Impactos

En 1995, las diarreas ocuparon el segundo lugar entre las diez (10) primeras causas de morbilidad en el país.

La gastroenteritis sigue constituyendo un grave problema de salud pública. La tasa de mortalidad aumentó en niños menores de dos (2) años, de 227,9 por mil en 1984, a 507,8 en 1994.

Anualmente se registran más de 220.000 casos de gastroenteritis en niños menores de dos (2) años, con una letalidad del 1,2%. De acuerdo con los índices de mortalidad por diarreas en niños menores de un (1) año, los estados que superan la media nacional son: Amazonas, Delta Amacuro, Zulia, Portuguesa, Barinas, Trujillo, Mérida, Monagas y Yaracuy en orden decreciente.

Para el grupo etario de uno (1) a cuatro (4) años, Delta Amacuro, Amazonas, Zulia, Monagas, Bolívar, Cojedes, Portuguesa, Apure y Trujillo superan la tasa media nacional.

El cólera se encuentra actualmente en fase epidémica y se han presentado 593 casos, con 23 decesos entre 1996 y febrero de 1997. La mayor incidencia ha sido en el estado Zulia, donde se han presentado 434 casos con un total de 16 decesos.

En los últimos cinco años también se ha detectado un incremento considerable en casos de amibiasis y hepatitis tipo A.

3. Oportunidades

La creación de la Comisión para el Desarrollo del Sector es una instancia adecuada para facilitar la coordinación entre los organismos. Esta Comisión promueve políticas, programas y acciones relacionados con la ampliación de cobertura de los servicios de agua potable y cloacas. Además de la implementación de programas educativos sobre higiene y salud para la población y la toma de conciencia de industriales y otros usuarios del recurso agua sobre el daño que se causa al contaminar las fuentes .

El proceso de descentralización de los Sectores Salud y Agua Potable y Saneamiento.

La aplicación del Decreto 1400, coadyuvará a la conservación de las fuentes de agua.

4. Propuestas de solución

HIDROVEN debe coordinar la formulación del Programa de Modernización del Sector con la participación de todos los organismos involucrados, especialmente del MSAS, a fin de que se consideren las demandas sanitarias en cuanto a servicios de agua y saneamiento.

Además, HIDROVEN debe instruir a las EHRs y orientar a las demás empresas operadoras de servicios. El objetivo de estas acciones conduciría a propender que formulen sus correspondientes planes de gestión y resultados y presupuestos anuales, en forma coordinada con las dependencias regionales de los organismos del Sector, especialmente del MSAS. Su finalidad es que se consideren los requerimientos sanitarios locales de los servicios. Entre las medidas urgentes se cuentan la ampliación de cobertura de cloacas e implementación de la capacidad instalada de las plantas de tratamiento existentes.

El MARNR, HIDROVEN, MSAS y el ME deben coordinar acciones, especialmente a nivel regional, con el objetivo de que se implementen programas educativos dirigidos a fomentar hábitos de higiene dentro de la comunidad.

El Programa de Participación Comunitaria que coordina HIDROVEN, incluye el subprograma Educación. Su aplicación a nivel local favorecerá la creación de positivos hábitos de salud y uso racional de los servicios.

El MARNR junto con HIDROVEN, deben impulsar programas de Educación Ambiental dirigidos a industriales y otros usuarios del agua, a fin de propiciar la conservación de las cuencas hidrográficas. Con este mismo objetivo, los organismos competentes deben aplicar la normativa existente.

Asignación de recursos y prioridades sanitarias. Considerando la legislación pertinente a transferencias de recursos financieros, se sugiere que el MSAS participe activamente, en coordinación con otros miembros de la Comisión Nacional y con HIDROVEN, para que se asignen recursos de acuerdo con las prioridades sanitarias y epidemiológicas relacionadas con enfermedades de origen hídrico.

4.15 Vigilancia de la Calidad del Agua

4.15.1 Puntos Críticos

Prestación de los Servicios en Áreas Rurales. En 1959, la Dirección de Malariología asumió la administración de los acueductos rurales. A partir de 1974, esa responsabilidad fue compartida con el INOS y luego con las EHRs, gobernaciones y alcaldías.

Multiplicidad de funciones. Posiblemente, el MSAS por ser un ente prestador de servicios y a la vez regulador de la calidad del agua y por los múltiples y complejos problemas relacionados con la atención a la salud a los que debe hacer frente, su capacidad de respuesta a las acciones que tienen que ver con el agua potable y el saneamiento no ha sido suficiente para cumplir esas responsabilidades.

Deficiencias en el servicio. De las 125 plantas potabilizadoras de que se dispone, no todas proporcionan agua apta para el consumo de acuerdo con los estándar de potabilidad nacionales e internacionales.

1.1 Impactos

Indudablemente, después de la población, el MSAS es el principal afectado por los déficit de cobertura y calidad en cuanto al abastecimiento de agua, cloacas y disposición sanitaria de excretas. La falta de provisión de estos servicios a la comunidad, entre otras causas, ha contribuído a incrementar los índices de morbilidad y mortalidad por enfermedades de trasmisión hídrica, obligando al sector salud a orientar mayor cantidad de recursos hacia atención médica y recuperación de enfermos. También el país debe afrontar incidencias en los costos que representan los días laborales perdidos por enfermedad.

Además del impacto en la salud de la población, la inconsistencia en la vigilancia del cumplimiento de las normas de calidad y su certificación, afecta la industria turística nacional; los folletos de guía turística internacional recomiendan a los visitantes no consumir agua directamente de los sistemas.

1.2 Oportunidades

El MSAS es miembro de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector Agua Potable y Saneamiento que se creó ultimamente. Esto abre múltiples oportunidades para plantear y obtener los beneficios que se esperan del Sector.

Por otro lado, una de las propuestas de este análisis es liberar al MSAS de la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento en el área rural, lo que le permitirá dedicar mayor esfuerzo a la vigilancia y control de la calidad del agua y salud.

1.3 Propuestas de Solución

Vigilancia del agua de consumo. De acuerdo con la normativa vigente, la LOAC establece y faculta al MSAS para fijar las características deseables y admisibles que debe tener el agua para el consumo humano y lo hace responsable de la vigilancia de su calidad.

A través de la Comisión Nacional se espera una estrecha colaboración entre el MSAS y los entes responsables de los servicios, a fin de garantizar que esta vigilancia se lleve a cabo de manera eficiente. Para ello se proponen las siguientes líneas de trabajo:

Definir la confiabilidad de los laboratorios. Corresponde al MSAS definir la ubicación de laboratorios de referencia, los cuales, por su capacidad y calidad analítica están en posibilidad de certificar la idoneidad de laboratorios privados a los que puedan recurrir las EHRs, otras empresas prestadoras de servicios, municipalidades y firmas consultoras dedicadas a la elaboración de proyectos.

Los laboratorios del MSAS o laboratorios de referencia deberían ser a su vez controlados en cuanto a su capacidad analítica por otros de reconocida capacidad internacional, de manera de estar totalmente seguros de la eficiencia e idoneidad con que realizan su trabajo.

Control operacional. HIDROVEN, a través de monitorías técnicas de servicios o por otros medios, establecerá mecanismos de control de calidad de los procesos de tratamiento y sistemas de distribución. Las empresas prestadoras de servicios podrán recurrir a laboratorios privados certificados por el MSAS para la realización de análisis, poniendo a disposición esta información a tres entidades: HIDROVEN, al futuro ente regulador y al propio Ministerio de Sanidad.

4.16 Participación Social

4.16.1 Puntos Críticos

La política de no cobro del agua o de aplicar tarifas por debajo de los costos operacionales, ha fomentado en el usuario la falta de conciencia sobre el valor de ésta, ha favorecido el derroche del recurso y contribuído a que no identifique claramente los deberes y derechos que tiene en la gestión y control de los servicios.

Las empresas tampoco han incorporado totalmente en su gestión pautas de trabajo que reflejen la consideración del valor económico y ambiental del agua.

El personal de las diferentes gerencias de HIDROVEN y EHRs se encuentra inmerso en dar respuesta a presiones y emergencias, lo cual no les permite involucrarse totalmente en las estrategias del Plan de Reforma del Sector.

Los medios de comunicación, orientados fundamentalmente hacia la denuncia y la noticia sensacionalista, no consideran la importancia y el poder de los recursos de comunicación que tienen en sus manos para orientar programas de creación de valores en la comunidad, especialmente los que conciernen al uso racional del agua o actitudes asertivas en relación con los servicios.

1.1 Impactos

El primer impacto de esta actitud se percibe en las pérdidas de agua, la cual se produce a un alto costo. La reducción de disponibilidad de agua limita la posibilidad de dar respuesta a nuevas demandas de servicios con la misma cantidad producida, crea imagen negativa y obliga a la construcción de nuevas obras.

Además, afecta por ingresos que se dejan de obtener al reducirse el volumen de agua comercializable.

La ignorancia de la comunidad sobre los problemas que afectan a los servicios trae como consecuencia el escaso aporte de la misma a su gestión y vigilancia.

1.2 Conclusión

La escasa valoración de los servicios por parte de la comunidad, contribuye a que ésta no asuma la responsabilidad que tiene sobre los mismos, desconozca sus deberes y derechos y espere que la solución de todos los problemas relacionados con el agua potable y saneamiento sean resueltos por el Estado.

1.3 Oportunidades

La Gerencia de Asuntos Públicos de HIDROVEN está desarrollando el Plan Estratégico en Comunicación Social. Éste incluye un conjunto de actividades dirigidas a despertar el interés de los medios de comunicación en relación con la importancia del recurso agua, idea que se debe desarrollar e impulsar.

También, esa misma Gerencia está diseñando el Plan Rector sobre la Cultura del Agua, el cual contendrá un conjunto estructurado de programas educativos dirigidos a escuelas, organizaciones comunitarias, juntas parroquiales y asociaciones de vecinos con el mismo fin.

El Programa de Participación Comunitaria que coordina la Gerencia de Comercialización de HIDROVEN, incluye los subprogramas: Promoción, Educación y Capacitación, cuya aplicación contribuiría a una mayor participación social.

Existen experiencias en el país, logradas a través de los programas de educación ambiental, coordinados por la Dirección General de Educación Ambiental del MARNR, junto con la Dirección General de Planificación del Sector Educativo del ME, mediante los cuales se modificaron los programas educativos considerando el tema ambiental como eje curricular, incluyendo el tema del agua.

Igualmente importante en relación con la formación de conciencia sobre el valor del servicio, es el ajuste tarifario que se ha previsto realizar, considerando todos los costos en que se incurre para llevar los servicios hasta la conexión domiciliaria.

El cambio en el enfoque de la gestión, mediante la aplicación del principio del Mercado Social de Servicios, deberá conducir a la realización de programas dirigidos al control de la demanda de agua, es decir al ahorro del recurso a través de su uso racional.

1.4 Propuestas de Solución

Debe ampliarse el concepto de participación comunitaria y desarrollar planes educativos que promuevan la participación social hacia la solución de los problemas de gestión, vigilancia y control de los servicios.

Estos planes deben abarcar a diferentes sectores de la comunidad, entre ellos:

Medios de comunicación

Este tipo de programa educativo se orientará a fomentar el interés en el Sector por parte de los dueños de medios de comunicación y los comunicadores a través de talleres y visitas guiadas a sistemas de abastecimiento y saneamiento, con la finalidad de conducir la información hacia aspectos que resulten útiles a la comunidad.

Lograr la participación de los diferentes medios a través de mecanismos informativos apropiados para la solución de problemas significativos. Por ejemplo, control de las tomas ilegales.

El diseño de programas específicos por medio de la prensa escrita, radio y televisión para crear conciencia en la comunidad sobre la importancia del uso racional del agua y fomentar cambios de actitud favorables al pago de los servicios.

Maestros y educandos

Comprende programas dirigidos a educadores y educandos sobre el tratamiento que se debe otorgar al tema del agua en los distintos niveles educativos: Preescolar, Escuela Básica, Media Diversificada y Superior, a fin de inculcar conocimientos e interesarlos sobre estrategias que propicien la conservación del recurso.

La Escuela y la familia

Considerarán estrategias educativas para el ahorro del agua o para el cumplimiento de campañas de tipo sanitario dirigidas a la prevención de enfermedades de origen hídrico en las cuales se involucre a maestros, alumnos y representantes.

2. Los administradores de los servicios de agua potable y saneamiento y la propia comunidad, no han aprovechado suficientemente el gran potencial que ésta tiene para aportar soluciones participativas a problemas relacionados con la gestión

2.1 Impactos

A pesar que se reconoce la importancia de la participación social en la prestación de servicios, así como en la vigilancia y control, todavía no se ha desarrollado esta potencialidad con la fuerza que ello requiere.

En la comunidad existe poca conciencia sobre la función de vigilancia que se debe ejercer cuando se producen problemas que afectan la disponibilidad y calidad de los servicios, tales como fugas en los sistemas de distribución o rebasamiento en los sistemas de cloacas.

Los canales de comunicación entre las instituciones prestadoras y la comunidad para presentar reclamos relacionados con la disponibilidad y calidad de los servicios son todavía deficientes.

A través de los resultados de la gestión comercial de las empresas prestadoras se pueden reconocer los esfuerzos realizados en la atención al público. Sin embargo, aún hace falta internalizar la importancia que tiene la consideración del cliente como ente principal del Mercado Social de Servicios.

Las EHRs no han establecido mecanismos sistemáticos de trabajo con las ONGs, principalmente porque desconocen las ventajas que pueden aportar en proyectos pequeños, flexibles en su implementación y con tecnologías apropiadas a sus realidades sociales y culturales.

Los grupos organizados en comunidades rurales y urbano marginales encuentran dificultades para acceder a recursos financieros que existen en instituciones como PROMUEBA y FONVIS. Esto se debe a los múltiples requisitos que ello conlleva y a la falta de asistencia técnica para la formulación de los proyectos que se deben presentar.

2.2 Conclusión

Mientras no se internalice a todos los niveles el concepto del Mercado Social de Servicios y se tenga en cuenta que la comunidad representa a la vez a clientes y proveedores, los planes de participación comunitaria tendrán el concepto reducido de la comunidad trabajando en la solución de problemas puntuales de operación y mantenimiento de pequeños acueductos. El concepto de participación social tiene una connotación más amplia y comprometida que el concepto tradicional de participación comunitaria.

La falta de conciencia de los administradores y la propia comunidad sobre las potencialidades de ésta para la solución de problemas relacionados con la prestación de los servicios, requiere desarrollar programas educativos con el objetivo de poner en valor ese potencial.

2.3 Oportunidades

La Gerencia de Comercialización de HIDROVEN ha desarrollado la Metodología para la Formulación de Programas de Participación Comunitaria. Existen diez proyectos piloto de participación en la gestión de pequeños acueductos.

Algunas autoridades de las EHRs reconocen la importancia de desarrollar programas de participación comunitaria y en casi todas existen experiencias puntuales al respecto pero dirigidos casi exclusivamente a la participación en la gestión de los servicios.

El Plan Rector de la Cultura del Agua en proceso de formulación, contendrá programas educativos dirigidos a funcionarios y comunidad con ese objetivo.

En cada una de las EHRs se han ido desarrollando programas de atención al cliente y en la mayoría de ellas se ha avanzado bastante en este aspecto. Sin embargo, todavía debe internalizarse la necesidad de interactuar con la comunidad sobre la ejecución de proyectos o actividades que les afecten en lo que a servicios se refiere y mantenerla informada regularmente sobre asuntos como el aumento de tarifas y cortes del servicio, entre otros.

El número de ONGs orientadas hacia la conservación y defensa del recurso agua ha ido incrementándose. Su fuerza en la organización de grupos de base y en la prestación de determinados servicios se potencializa y se les da continuidad cuando son apoyados por organismos públicos o privados, aspecto que debe ser aprovechado por las EHRs.

El apoyo de las alcaldías a las ONGs en la formulación de los proyectos necesarios para acceder a recursos de instituciones como PROMUEBA Y FONVIS, facilitará la consecusión de los mismos.

2.4 Propuestas de Solución

Implantar en HIDROVEN y en cada EHR los lineamientos de trabajo del Plan Rector de la Cultura del Agua, desarrollando programas educativos dirigidos :

Al personal de las empresas

Tanto en HIDROVEN como en las EHRs deben realizarse charlas y talleres de trabajo con el personal, a fin de lograr su compromiso con el nuevo estilo de gestión que se desea implementar, fundamentado en el concepto del Mercado Social de los Servicios. Igualmente, deben desarrollarse mecanismos informativos y de identificación del personal con los cambios que se están llevando a cabo y los que se producirán al hacerse efectiva la transferencia de los servicios a los municipios.

A la comunidad

Estos programas abarcan dos aspectos importantes:

- La capacitación de miembros de la comunidad para desarrollar sus posibilidades de participación en la operación, mantenimiento y cobro de sistemas de acueductos y cloacas atendiendo a las características particulares de cada caso.

- Motivación de la comunidad mediante charlas y visitas guiadas para incentivar la participación en la vigilancia y control de los servicios.

Las ONGs, más otros miembros de la comunidad, como la Iglesia, pueden ser factores importantes a considerar en este tipo de programas.

En cada EHR debe crearse el Proyecto Estratégico de Participación Comunitaria con el fin específico de fomentar el interés de la comunidad en la solución de problemas relacionados con la gestión y vigilancia de los servicios, especialmente de los acueductos rurales y áreas urbanas no planificadas.

Este proyecto estará dirigido a: i) Promover la creación de las organizaciones de base que se requieran, como juntas administradoras, ONGs, fundaciones, etc. y formular y ejecutar los programas de adiestramiento indispensables para que dichas organizaciones puedan operar, mantener, cobrar y administrar los sistemas de sus respectivas comunidades. ii) Dar asistencia técnica a dichas organizaciones para la formulación de sus proyectos y cubrir los requisitos que les exigen las entidades de financiamiento con el objetivo de que puedan acceder a recursos disponibles en las mismas.

3. Se ha dado un efecto negativo en la participación de los políticos en las decisiones relacionadas con la gestión de los servicios, aspecto que ha contribuído a baja eficiencia y sostenibilidad y escasa participación social en los mismos

En relación con la excesiva intervención de políticos en decisiones relativas al Sector, se ha repetido una actitud que persiste. Ésta no ha favorecido el cumplimiento de estrategias y objetivos; tales como la asignación de recursos de los presupuestos fiscales, la aplicación de tarifas para el cobro de servicios y la designación del personal gerencial de las EHRs. Estas actitudes han incidido en la formación de una cultura que considera en forma limitada el esfuerzo para fomentar la calidad y eficiencia, minimiza el valor económico del agua y genera pérdidas financieras al país.

3.1 Impactos

En primer lugar, no se promueve la eficiencia. Las EHRs perciben que cumplan o no con las directrices sobre calidad y eficiencia en la gestión, de todos modos se les asignarán medios financieros para construcción de obras.

Intervención política en relación con el cobro de tarifas: Siempre que se ha intentado aplicar la política tarifaría orientada hacia la recuperación de costos, han surgido reacciones por parte de algunos de gobernadores y alcaldes, quienes en actitud populista, han entregado a la comunidad directrices para que se niegue al pago. Esto fomenta la irresponsabilidad en el pago, la falta de valoración de un recurso insustituible e incrementa el déficit financiero del Sector.

Interferencia del sector político en la designación del personal de juntas directivas y gerencias de las EHRs. A pesar de tratarse de compañías anónimas que se rigen por el Código de Comercio, y por lo tanto sus directores deben ser nombrados por la Asamblea de Accionistas, al asumir nuevas autoridades regionales y locales, recurren a presiones para que la alta gerencia sea sustituída por personal perteneciente al partido político del gobierno de turno. De esta manera, la rotación de dicho personal se produce cada tres años.

3.2 Conclusión

La participación de los políticos en decisiones relacionadas con el Sector se manifiesta a través de situaciones que siempre van a estar presentes, es decir ineludibles. Sin embargo, esa participación debe transformarse en aportes al mejoramiento del Sector si se le canaliza e induce mediante programas educativos y a través del manejo de información apropiada.

3.3 Oportunidades

El Plan Rector de la Cultura del Agua.

El haber iniciado la formulación de los planes estratégicos de las EHRs que facilitarán la interacción de presidentes de empresas con políticos regionales y locales.

El conocimiento que tienen de su entorno el personal directivo y profesional de HIDROVEN y las Empresas Hidrológicas.

3.4 Propuestas de Solución

Llevar a la práctica programas educativos dirigidos a los decisores y políticos, incluyendo representantes de los organismos del Sector a nivel nacional, regional y local, miembros del Poder Ejecutivo a los mismos niveles, integrantes de las Comisiones del Congreso de la República interesados en el Sector, de los bloques parlamentarios regionales y Comités Directivos de los partidos políticos.

Su participación debe propiciarse mediante reuniones para el intercambio de opiniones sobre estrategias del Sector, planes, programas y metas que se espera cumplir con los mismos. Se deben relevar aspectos como el ahorro que representaría la orientación de las inversiones a programas de reducción de pérdidas de agua en lugar de la construcción de nuevas obras de abastecimiento, o los efectos de las tomas ilegales en el costo de los servicios, entre otros, destacando la importancia de su participación en la solución de este tipo de problemas.

El objetivo sería lograr una actitud positiva en cuanto a las decisiones sobre asignación de recursos financieros, aplicación de tarifas, contribución en la solución de problemas específicos y la no intervención en la designación de los cuadros directivos de las EHRs.

Es conveniente la realización de cursos dirigidos a los alcaldes sobre aspectos relacionados con el marco legal y regulación de los servicios, en los cuales se destaque su responsabilidad en la prestación, regulación y control y además se reafirme que la prestación de los servicios no necesariamente debe realizarse en forma directa por las alcaldías, sino que puede delegarse a otros entes públicos o privados.