5.  Acciones prioritarias para dinamizar la reforma del sector

HIDROVEN, a través del Plan de Reforma se ha planteado conducir al Sector hacia un futuro acorde con la realidad socioecómica del país y políticas generales de funcionamiento del Estado, para lo cual, acertadamente ha definido como lineamientos de acción las siguientes estrategias:

La descentralización del servicio, la cual, por ser el factor más dinámico y que moviliza más recursos de poder, más actores y más volumen de trabajo, debe constituirse formalmente, como de hecho lo está siendo, en el factor dominante de la agenda sectorial.

La modernización del servicio, lo que implica: visión de largo plazo, gestión con criterio empresarial, funcionamiento en base a planes de gestión y resultados, el financiamiento autosuficiente de las empresas y la separación de las funciones de política sectorial de las de prestación de servicios y regulación de los mismos.

La participación privada, considerada como forma de apoyo a los procesos de descentralización y modernización del servicio. En relación a lo cual, a través del análisis se incluyen propuestas de solución dirigidas a resolver las restricciones que en la actualidad limitan la participación de empresas privadas en las distintas áreas relacionadas con la prestación de servicios.

La participación social, concebida en forma amplia, identificada con la actitud que deben tener los diferentes actores sociales en la solución de problemas relacionados con el servicio, así como en la vigilancia y control del mismo.

Para que estas estrategias se cumplan es necesario que se emprendan prioritariamente:

5.1.1 Acciones que Inciden en todo el Proceso de Reforma

1.1 Instalar la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, a fin de que inicie su funcionamiento.

1.2 Reforzar mediante asistencia privada a la Consultoría Jurídica y a la Gerencia de Planificación y Desarrollo de HIDROVEN, a fin de que pueda ejercer eficientemente la función de Secretaría General Permanente de la Comisión. Para avanzar en este cometido, esta casa matriz debe impulsar la creación del ente rector y definir el marco para la regulación de los servicios, para lo cual es necesario:

- Realizar, mediante consultoría privada, el estudio sobre organización, funciones e implementación del ente rector sectorial y una vez concluido, presentarlo a la Comisión Nacional para su aprobación.

- Realizar, a través de la Consultoría Jurídica y mediante apoyo de consultorìa externa, el estudio sobre organización, funciones e implementación del ente regulador, a fin de presentarlo a la Comisión para su aprobación.

- Estudiar la conveniencia de una Ley de Tarifas si ello facilitara la solución del vacío legal que existe en cuanto al marco regulador del servicio.

- Concluir, a través de la Consultoría Jurídica, la revisión y reformulación del proyecto de Ley del Servicio y llevarlo a la consideración de la Comisión para su posterior presentación al Congreso de la República.

1.3 Estudiar la posibilidad de establecer mediante decreto la Política del Sector a ser promulgada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

1.4 Se recomienda como acción fundamental, lograr el cambio actitudinal hacia la aplicación de principios gerenciales de empresa moderna en todos los ámbitos de HIDROVEN y de las EHRs, lo cual implica:

- Promover eventos para la motivación al cambio diseñados para el caso especifíco de la necesidad del cambio actitudinal en relación al estilo de gestión del servicio.

- Fomentar en las diferentes gerencias una forma de trabajo concertada y participativa, mediante mecanismos no burocráticos, coordinados por el Presidente de la Empresa, a fin de resolver la actitud de aislamiento en cuanto al trabajo y aportar el esfuerzo de todos en función de las estrategias definidas en el Plan de Reforma del Sector.

- Impartir lineamientos para orientar la administración del servicio en base a planes de gestión y resultados que tengan como metas la calidad en los procesos y la eficiencia, tomado como línea fundamental de dichos planes, el nuevo enfoque de la gestión sobre el Mercado Social del Servicio y las estrategias definidas por HIDROVEN en relación a la descentralización y promoción de la participación privada y comunitaria en el servicio.

- Desarrollar una política de incentivos a través de mecanismos financieros, con el fin de crear actitudes positivas hacia la formulación de planes de gestión y resultados, el cumplimiento de metas, es decir hacia la eficiencia y promoción de la descentralización.

1.5 Implementar mecanismos de trabajo transitorios

Debido a que las acciones planteadas anteriormente requieren de tiempo para su concreción, es necesario implementar de inmediato las siguientes medidas de carácter transitorio:

- Analizar la creación de una unidad, dentro de HIDROVEN, que se encargue exclusivamente de apoyar a la Comisión y de realizar todas las tramitaciones administrativas que ella ordene.

- Crear en HIDROVEN la unidad de políticas sectoriales que se ocupe transitoriamente de las funciones que posteriormente cumplirá el ente rector sectorial.

- Establecer un mecanismo transitorio de regulación, el cual comprendería :

- La suscripción de contratos de concesión entre las Empresas Hidrológicas u otras empresas operadoras que se creen y los Municipios, con lo cual se podrá restituir a éstos la función de regulación que les está atribuida legalmente y que ejercerán a través de dichos contratos.

- Ejercer la regulación mediante auditorías externas contratadas por los municipios, las cuales comprenderían, tanto la parte financiera como la técnica. Ahora HIDROVEN y después el ente rector realizaría el control de esas auditorías.

5.2 Acciones que Facilitarán la Descentralización

5.2.1 Crear el Equipo Facilitador de la Descentralización, el cual dependerá de HIDROVEN y trabajará en las Empresas Hidrológicas. Será no sólo un grupo de pensamiento sino de acción para la descentralización.

5.2.2 Acelerar la transferencia del servicio a los municipios formulando el Plan Estratégico para la Descentralización. En este plan se establecerían plazos para ello, con el objetivo de ponerle fin al estado de estancamiento en que el proceso se encuentra y evitar así que la situación definida como " transitoria " en el plan de reestructuración, se convierta en solución definitiva.

Este Plan Estratégico comprenderá una clara definición de acciones en cuanto a:

- Definir prioridades, es decir establecer cuáles Estados, Municipios o Sistemas se deben impulsar, considerando las realidades políticas y económicas de aquellos que se determinen con mayores posibilidades.

- Establecer los elementos básicos para la negociación, considerando:

- Posibilidades de rehabilitación de acuerdo a las condiciones en que se encuentren los sistemas.

- Posibilidad de acceso a recursos financieros, tanto nacionales como de la banca multilateral o bilateral.

- Requerimientos de asistencia técnica tanto para el proceso de transferencia como para después que se haya efectuado la reversión.

- Mecanismos de negociación en el proceso en los cuales se defina en forma clara la participación de HIDROVEN y de las EHRs.

- Definir posibilidades de participación privada y comunitaria asociada a los planes de transferencia, donde sea factible.

- Definir tiempos para las diferentes fases del proceso

- Definir los recursos necesarios para el proceso.

5.2.3 Estudiar y analizar la factibilidad de transferir las acciones de las Empresas Hidrológica a las Gobernaciones de Estados, creando Empresas Hidrológicas Estatales, con las cuales los Municipios firmarían los contratos de concesión del servicio como un mecanismo para agilizar la descentralización.

5.3 Acciones Dirigidas a la Modernización del Sector

5.3.1 Se recomienda al Presidente de HIDROVEN trasmitir a todos los niveles los lineamientos sobre el nuevo estilo de trabajo fundamentado en el enfoque del Mercado Social del Servicio.

5.3.2 También es conveniente que el Presidente de HIDROVEN liderice el proceso de planificación estratégica e induzca a las EHRs a un trabajo en base a planes de gestión y resultados.

5.3.3 La Gerencia de Planificación y Desarrollo de HIDROVEN debe proceder a formular el Plan de Modernización del Sector, definiendo las acciones de orden institucional, operacional y financiero. Dicho plan comprendería :

- Gerencia empresarial a través de planes de gestión y resultados.

- Plan de mejoramiento de la oferta de agua. Reducción del agua no contabilizada.

- Programas dirigidos a promover la racionalización del consumo de agua.

- Programa de mejoramiento de la función comercial.

- Creación de un sistema de información integral.

- Programa de asistencia técnica.

- Programa de contingencias.

- Programa de capacitación de recursos humanos.Tomar medidas para que se adapte a los requerimientos reales de capacitación de las gerencias de HIDROVEN y de las EHRs.

- Programa de financiamiento.

5.3.4 Desarrollar una estrategia comunicacional orientada a los organismos de decisión política del Estado y a las instancias de dirección nacional y regional de los partidos políticos, a fin de lograr concenso para que los planes del Sector sean considerados materia de interés nacional.

5.3.5 Desarrollar mecanismos de coordinación, especialmente con los organismos del Sector, de manera de lograr la formulación de Plan Sectorial, considerando los requerimientos y posibilidades de apoyo de dichos organismos, como también para que se actualice el Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos.

5.3.6 Diseñar y poner en funcionamiento indicadores de la gestión necesarios para el control de los diferentes planes y niveles de los servicios.

5.3.7 La Gerencia de Planificación y Desarrollo deberá contratar asistencia privada para apoyar a las EHRs en la formulación de sus planes.

5.4 Acciones para Promover la Participación Privada

5.4.1 Solucionar los problemas de carencia de información técnica, financiera y costos. Esta carencia se resuelve con la implementación del sistema integral de información.

5.4.2 Formular y aplicar un nuevo régimen tarifario.

5.4.3 Efectuar un estudio que permita definir unidades de negocio en el servicio (mercado privatizable).

5.5 Acciones para Incentivar la Participación Social

5.5.1 Desarrollar y aplicar el Plan Rector de la Cultura del Agua que se encuentra en proceso de formulación por la Gerencia de Asuntos Públicos de HIDROVEN. Su objetivo sería lograr que se internalice a todos los niveles de la gestión del servicio y comunidad, el concepto de Mercado Social del Servicio. Éste significa un cambio en el estilo tradicional de administración de los servicios de agua potable y saneamiento y valoración económica y ambiental del servicio.

5.5.2 Diseñar e implementar una estrategia comunicacional orientada y divulgar y promover fuera del Sector el interés en el programa de ajustes. Comprende acciones dirigidas a interactuar con las instancias de decisión del Gobierno Nacional y del Poder Legislativo que tienen que ver con las decisiones asociadas a los ajustes sectoriales propuestos. A tal fin se debería :

- Diseñar e implementar una charla divulgativa sobre las políticas del Sector para presentarla a los diferentes decisores, entre ellos la Comisión Nacional, ministros que muestran interés por el Sector, parlamentarios, gobernadores y alcaldes.

- Diseñar e implementar programas dirigidos a los medios de comunicación a fin de interesarlos en la noticia positiva sobre el Sector y en su participación en la creación de valores relacionados con el uso racional del agua.

- Realizar cursos dirigidos a los Alcaldes con el fin de ampliar sus conocimientos sobre el marco legal y de regulación de los servicios, y analizar su responsabilidad en la prestación, así como las ventajas y desventajas de las diferentes posibilidades o formas de prestación.

5.5.3 Organizar programas dirigidos a la comunidad con el objetivo de fomentar el uso racional del agua.

5.5.4 Organizar en las EHRs el Proyecto Estratégico Comunitario, que tenga a su cargo lo referente a organización, capacitación y coordinación de la asistencia técnica necesaria para que las comunidades puedan asumir la gestión de los acueductos rurales y áreas urbanas no planificadas.

5.6.1 Recursos del presupuesto fiscal

Iniciar la implementación de estos planes con los recursos disponibles en el presupuesto de 1997, en relación al cual se recomienda solicitar su reformulación.

Se recomienda que a partir de ahora, el Presidente de HIDROVEN inicie reuniones con las diferentes instancias que intervienen en las decisiones sobre asignación de recursos presupuestarios para 1998. (MARNR, OCEPRE y Comisiones de Finanzas, Administración y Servicios e Infraestructura del Congreso de la República), con el objetivo de que los recursos que se asignen atiendan a las prioridades del servicio.

De igual manera deben proceder los presidentes de las EHRs, efectuando los contactos necesarios con gobernadores, alcaldes y representantes de los bloques parlamentarios regionales, a fin de lograr que los recursos se asignen de a cuerdo a las prioridades del servicio.

5.6.2 Utilización de fondos diferentes del presupueto nacional

Establecer a la brevedad posible un mecanismo de coordinación transitorio para la utilización de los recursos financieros de diferentes instituciones aplicables al Sector (FONVIS, FIDES, gobernaciones, alcaldías, MINDUR, MSAS, FUNDACOMUN) hasta que se concrete el funcionamiento del Fondo de Cofinanciación, con la finalidad de que los mismos puedan ser utilizados para mejorar el servicio.

5.6.3 Recursos de la banca multilateral

En el componente institucional de proyectos actualmente en ejecución por el Sector con la banca multilateral ( BM y BID ), existen recursos que pueden ser destinados para iniciar acciones dirigidas a la descentralización y modernización del Sector. Se recomienda formular el programa para la utilización de esos fondos considerando las propuestas de solución que aparecen en el Análisis Sectorial.

5.6.4 Formular una estrategia de financiamiento a mediano y largo plazo

Se recomienda formular un proyecto sectorial para su presentación a la banca multilateral, partiendo de las propuestas de soluciones contenidas en el Análisis Sectorial e iniciar el proceso de negociación de este proyecto.

Es necesario comenzar desde ahora el estudio para la creación e implementación de un fondo de cofinanciación, el cual proveerá los recursos financieros necesarios para preinversión, investigación, inversión física e institucional del Sector.

Los recursos de este fondo se originarían de los ingresos propios del servicio, de asignaciones de los gobiernos central, estatal y municipal, de la banca nacional e internacional, de los fondos de cooperación y del sector privado.

Este fondo se convertirá en el mecanismo apropiado para apoyar una política de incentivos a la descentralización, planificación y eficiencia de las empresas operadoras.

5.7 Acciones a Mediano Plazo

En el marco del Programa de Modernización del Sector:

1. Aplicar la propuesta de estructura institucional del Sector.

2. Continuar la ejecución de proyectos de fortalecimiento institucional, desarrollo del sistema de información, contabilidad de costo y capacitación de recursos humanos.

3. Continuar la ejecución y control del Plan de Descentralización, la promoción y participación privada y comunitaria en el servicio.

4. Continuar los estudios y acciones que conduzcan a la aprobación de la Ley Orgánica sobre el Servicio de Agua Potable.

5. Concluir, aprobar e implementar la Ley de Regulación del Sector.

6. Crear el ente regulador del servicio.

7. Lograr la reglamentación de la Ley Orgánica del Régimen Municipal en lo relativo al establecimiento de condiciones que aseguren la evaluación previa de todas las opciones de gestión posibles antes que el municipio proceda a la escogencia de una de ellas. También se recomienda establecer un procedimiento que favorezca el desarrollo de iniciativas privadas o comunitarias, consagrando derechos de entrada o acceso a todos los interesados en la prestación.

8. Consolidar el funcionamiento del fondo de cofinanciación.

9. Continuar el programa de rehabilitación de la infraestructura física de los sistemas de abastecimiento y cloacas conjuntamente con el plan de ANC.

11. Definir y ejecutar planes de ampliación de cobertura sólo en aquellos casos donde se demuestre la imposibilidad de dar respuesta a la demanda de servicio mediante una adecuada gestión de la oferta disponible de agua.