Indice
Siglas y abreviaturas
Introducción
Resumen Ejecutivo1. Características generales del país
1.1 División político administrativa
1.2 Población
1.3 Indicadores de salud
1.4 Educación
1.5 Economía
1.6 Aspectos físico naturales2. Enfoque para el análisis sectorial
2.1 La condición de servicio público
2.2 La equidad del servicio
2.3 La necesidad de gestión empresarial del servicio3. Evolución del proceso de reforma del sector
3.1 Plan de reforma del sector
3.2 Enfoque de la reforma
3.3 Resultados alcanzados hasta el presente
3.4 El futuro de la descentralización
3.5 Posibilidades para la participación privada
3.6 Planteamiento de escenarios4. Puntos críticos, oportunidades y propuestas de solución
4.1 Marco institucional
4.2 Planificación
4.3 Inercia en la reforma
4.4 Sistema de información
4.5 Asistencia técnica
4.6 Desarrollo de los recursos humanos
4.7 Marco legal y de regulación
4.8 Descentralización
4.9 Análisis de la infraestructura sanitaria del agua potable y saneamiento del área urbana
4.10 Análisis de la infraestructura del agua potable y saneamiento del área rural
4.11 Análisis económico financiero
4.12 Participación del sector privado
4.13 Gestión ambiental
4.14 Salud y vigilancia de la calidad del agua
4.15 Vigilancia de la calidad del agua
4.16 Participación social5. Acciones prioritarias para dinamizar la reforma del sector
5.1 Acciones inmediatas
5.2 Acciones que facilitarán la descentralización
5.3 Acciones dirigidas a la modernización del sector
5.4 Acciones para promover la participación privada
5.5 Acciones para incentivar la participación social
5.6 Gestión de recursos financieros para respaldar el proceso de reforma del sector
5.7 Acciones a mediano plazo
AAPYS Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento.
ANC Agua No Contabilizada.
ANDESAPA Asociación Andina de Empresas de Servicio de Agua Potable y Saneamiento.
BID Banco Interamericano de Desarrollo.
BM Banco Mundial.
CVG Corporación Venezolana de Guayana.
CORDIPLAN Oficina Nacional de Coordinación y Planificación.
EHR Empresa Hidrológica Regional.
FONVIS Fondo de Inversión Social.
GTZ Agencia de Cooperación Alemana.
HIDROVEN Hidrológica Venezolana C.A.
INOS Instituto Nacional de Obras Sanitarias.
LOAC Ley Orgánica de la Administación Central.
LSI Ley de Supresión del INOS.
MARNR Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
MIC Ministerio de Industria y Comercio.
MSAS Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
MAC Ministerio de Agricultura y Cria.
MINDUR Ministerio de Desarrollo Urbano.
OCEI Oficina Central de Estadística e Informática.
ONGs Organizaciones No Gubernamentales.
OPS Organización Panamericana de la Salud.
PNUD Programas de Naciones Unidas para el Desarrollo.
PRAMDI Proyecto de Rehabilitación Ampliaciones, Mejoras y Desarrollo Institucional.
PRANC Plan de Reducción de Agua No Contabilizada.
SAPNVR Servicio Autónomo Programa Nacional de Vivienda Rural.
UEP Unidad Ejecutora de Proyecto.
UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia.
Desde el comienzo de los años ochenta, hacen crisis en Venezuela los problemas ocasionados por el agotamiento del modelo de acumulación rentista y por la caída, a nivel mundial de los precios del petróleo, base fundamental del desarrollo económico del país, situación que ha limitado considerablemente la capacidad del Estado para dar respuesta a las demandas sociales, lo cual se ha hecho sentir en el desmejoramiento de la calidad de vida de la población, especialmente en la disponibilidad de servicios, entre ellos los de agua potable y saneamiento, que alcanzaron niveles de colapso a finales de esa década.
Antes de que la crisis se iniciara, los grandes esfuerzos que se hicieron en el Sector estuvieron dirigidos a suplir las necesidades de agua, mediante la ampliación de cobertura a través de grandes embalses y sistemas regionales de abastecimiento, pero la reducción de los ingresos sorprende al país con unos sistemas de distribución deteriorados, debido a que se había prestado escasa atención al mantenimiento y rehabilitación de los acueductos construídos y no se había concedido la misma prioridad a la construcción de sistemas de saneamiento que la otorgada a las obras de abastecimiento.
Esa situación coincide con un descenso grave en las condiciones de funcionamiento del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, organismo centralizado que tenía a su cargo la administración de los servicios de agua y cloacas, pero que se había desviado de su responsabilidad como prestador de dichos servicios hacia la ejecución y supervisión de las grandes obras, por lo que en el año 1989 la Comisión Nacional para la Reforma del Estado recomendó la reestructuración de ese Instituto entre los organismos con mayor prioridad. Ese momento, seguido de la desconcentración de los servicios a través de HIDROVEN y de un sistema de empresas regionales, marcan dos hitos importantes en las decisiones tomadas para definir un rumbo diferente a lo que debe ser el futuro del Sector Agua Potable y Saneamiento en Venezuela.
Hasta la fecha se han obtenido avances como consecuencia del proceso de reforma, los cuales se observan en la imagen que se proyecta, el mejoramiento de los indicadores sobre recaudación de ingresos provenientes de la gestión comercial y la eficiencia en el uso de la fuerza laboral. Pero los puntos críticos relacionados con la cobertura, calidad y continuidad de los servicios todavía subsisten, situación a la que se suman los problemas que se confrontan en los actuales momentos por un cambio desfavorable en las condiciones de salud de la población, especialmente en lo que se refiere al incremento de los indicadores de morbilidad a causa del aumento de las enfermedades de origen hídrico, como las diarreas y el cólera, las cuales son atribuídas, en parte, a deficiencias en los sistemas de agua y cloacas y en los programas de educación para la higiene y la salud. Deben tomarse medidas para evitar que estas enfermedades, que aún no representan una situación de grave peligro se conviertan en endemias.
El Gobierno Nacional ha puesto de manifiesto su preocupación por el deterioro de la salud de la población, junto con la intención de profundizar el proceso de reforma, lo cual ha motivado la necesidad de evaluar las condiciones existentes en el Sector, a fin de orientar las decisiones que conduzcan a su total recuperación.
La Organización Panamericana de la Salud se ha identificado con el Gobierno Nacional en este sentido y han acordado realizar el Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento, como una iniciativa que permita tener un conocimiento real del Sector y disponer de un valioso instrumento que guíe las decisiones de tipo jurídico, institucional, técnico y de participación privada y comunitaria que deberán ser tomadas en el corto y mediano plazo. Igualmente, este análisis será útil para movilizar recursos internos y externos hacia la ejecución de los proyectos necesarios, acordes con las directrices del Estado en relación con las metas sanitarias y de desarrollo económico que la sociedad venezolana requiere.
El Análisis Sectorial se ha desarrollado en seis capítulos, I: Características Generales del País, II: Enfoque para el Análisis Sectorial, III: Evolución del Proceso de Reforma del Sector, IV: Puntos Críticos, Oportunidades y Propuestas de Solución, V: Acciones Prioritarias para Dinamizar la Reforma del Sector y VI: Perfiles de Proyecto.
Para la realización del informe se tomaron como guías, el Plan de Trabajo y los Lineamientos Metodológicos para la Realización de Análisis Sectoriales en Agua Potable y Saneamiento, desarrollados por la Organización Panamericana de la Salud, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento y la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, aprobados en el Seminario - Taller realizado con el equipo de consultores, contrapartes y puntos focales, bajo la coordinación de la OPS y la C.A. Hidrológica Venezolana, como representante del Gobierno de Venezuela.
El Análisis Sectorial se ha desarrollado en seis capítulos:
En el Capítulo 1 se describen las Características Generales del País, entre las que destacan aspectos geográficos relacionados con su ubicación y límites; la población, donde se ponen en evidencia las altas tasas de crecimiento, aunque con una tendencia al descenso; su característica de ser eminentemente urbana, ya que el 84 por ciento habita en esta área territorial y sólo el 16 por ciento es población rural; el acelerado proceso de urbanización, con una ubicación de los principales centros urbanos en la región costera-central y una distribución en el resto del territorio con amplios espacios escasamente poblados.
En cuanto a la educación, ha habido un proceso de masificación de la misma, pero se da relevancia, como un activo importante y una oportunidad para su desarrollo, a la formación de cuadros de alto nivel, representados por un significativo grupo de venezolanos que ha tenido formación de tercero y cuarto nivel en diferentes campos de la ciencia, tanto en el país como en el exterior, a través de masivos programas de postgrados, maestrías y doctorados.
En el tema de la economía, a pesar del proceso de crisis, se presenta al país con perspectivas diferentes después de haberse iniciado en 1996 un programa de ajuste macroeconómico orientado a la redefinición del nuevo papel del Estado, fundamentado en ejes estratégicos como la globalización y la inserción en los circuitos internacionales, la reducción del tamaño del Estado, la modernización de la función pública, la participación privada en áreas tradicionalmente a cargo del Estado, la descentralización y la promoción de la participación social en el desarrollo.
Entre los aspectos físico-naturales, además de los relacionados con la fisiografía, clima, temperatura y precipitación, resalta lo referente a la disponibilidad de recursos hidráulicos, ya que el país cuenta con una abundancia relativa pero existe un desequilibrio espacial entre las demandas y disponibilidades del recurso.
En el Capítulo 2, Enfoque para el Análisis Sectorial, se ha incorporado el concepto sobre Mercado Social, fundamentado en la condición de servicios públicos, el principio de equidad y la premisa sobre la necesidad de un manejo empresarial de la gestión de los servicios.
El Estado tiene como responsabilidad constitucional asegurar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios de agua potable y saneamiento. El principio de equidad amplía esta responsabilidad, al suponer que todos los ciudadanos deben tener una oportunidad justa para el acceso pleno, es decir, debe velar por que las empresas prestadoras hagan llegar los servicios a los ciudadanos de manera tal que no haya favorecidos en la prestación y garantizar igual acceso y utilización para igual necesidad, e igual calidad de atención para todos.
Para la aplicación de este principio, es necesario reconocer la existencia de grupos significativos de población de bajos ingresos, los cuales en la actualidad, o no reciben los servicios, o los reciben en forma deficitaria. La aplicación del principio de equidad plantea la necesidad de ampliar la cobertura hasta esos sectores y garantizar que los servicios les lleguen atendiendo a esas condiciones que definen el mencionado principio.
El enfoque conceptual sobre el Mercado Social de los Servicios, reconoce y reafirma en primer lugar el carácter social y público de los mismos y por ello exige una alta eficiencia, como única forma de garantizar la universalidad de la cobertura y su sostenibilidad. Al mismo tiempo, la gestión se identifica con un mercado donde interactúan los oferentes, que son las empresas prestadoras; los clientes o beneficiarios y los proveedores, representados estos últimos por los entes públicos y privados que aportan insumos para garantizar el desarrollo de los servicios.
El Mercado Social de los Servicios tiene un basamento importante en el valor económico del agua que toma en cuenta la cantidad, calidad y accesibilidad del recurso como materia prima; así como la cantidad, calidad y frecuencia de las descargas de aguas residuales a los cuerpos receptores. Este valor tiene que ser reconocido por todos los actores involucrados en los procesos de producción, distribución y venta de los servicios.
Además toma en cuenta la característica de los servicios como proceso industrial, a través del cual se agrega valor a la materia prima que es el agua, desde su captación hasta la planta de potabilización, donde se le incorporan elementos que mejoran su calidad, para luego transportarla y distribuirla hasta llegar al cliente. Similar consideración se hace con relación a los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales.
Estos procesos tienen un costo que debe ser pagado por el cliente a través del precio del agua reflejado en la tarifa y de acuerdo con los consumos, lo que garantiza la sustentabilidad financiera de los servicios.
Al realizar el análisis de la documentación disponible se encontró que gran parte de ella gira alrededor de los problemas que confrontan los organismos del Sector en el nivel central, dejando de lado los problemas a nivel regional y local, debido a lo cual, el equipo de trabajo acordó, a través de sus evaluaciones, hacer énfasis en los aspectos que afectan al nivel de los servicios. Haciendo un símil con una pirámide, otorgándole mayor importancia a los problemas y soluciones de la base.
En el Capítulo 3, Evolución del Proceso de Reforma del Sector, se hace una revisión de los logros alcanzados y un planteamiento sobre los cambios en los cuales hay que incidir para enrrumbarlo con una visión de largo plazo, gestión descentralizada, planificación estratégica, funcionamiento con base en planes de gestión y resultados, administración con criterio empresarial, autofinanciamiento y promoción de la participación privada y comunitaria en los servicios. Igualmente se hace un análisis de escenarios sobre los resultados que se obtendrían con una debida gestión de la oferta de agua disponible y el uso racional de la demanda.
El Capítulo 4, considera los puntos críticos del Sector, sus impactos, oportunidades y propuestas de solución. Estos han sido desarrollados tratando de detectar las fallas, a la cuales, de no darles solución pueden convertirse en cuellos de botella. También se han identificado los avances alcanzados productos del proceso de reforma. La principal virtud de este enfoque es examinar de manera coherente los diferentes problemas que caracterizan al Sector y a la vez dar relevancia a los aspectos que se consideran positivos en la gestión y pueden servir como impulso y oportunidades para avanzar en su desenvolvimiento. Entre los principales puntos críticos destacan:
- En el Sector no se tiene con una clara definición de las funciones y responsabilidades a nivel territorial e institucional.
- El Plan de Reforma no cuenta con el aval de los organismos del Sector.
- No se trabaja con base en planes de gestión y resultados.
- La información técnica y financiera es deficiente ante un incipiente desarrollo de los sistemas de información.
- No se ha formulado un programa de asistencia técnica.
- La capacitación de los recursos humanos no atiende a las verdaderas prioridades de los servicios
- Las funciones de prestación control de gestión y formulación de la política de inversiones del Sector se concentra en Poder Nacional, sin participación de los municipios.
- No existe un marco regulador. El marco jurídico es insuficiente, genérico y no está concebido con la finalidad de promocionar la productividad y la mejora en la calidad de los servicios.
- Falta de reglamentación de la Ley Orgánica del Régimen Municipal para una adecuada delimitación de competencias entre el poder nacional y el municipal, lo cual puede llegar a afectar la reforma integral del Sector.
- La reforma del Sector y la descentralización de las servicios se encuentran actualmente en una situación de inercia.
- En lo que se refiere a la infraestructura de agua potable y saneamiento se mencionan los altos valores del agua no contabilizada estimados en un 55 %, insatisfactorias prácticas de operación y mantenimiento, aunque con tendencia a la mejora, deterioro de las redes de distribución, baja calidad del agua entregada a los consumidores y reducida cobertura cobertura de saneamiento.
- Falta de vigilancia en cuanto al cumplimiento de disposiciones vigentes para garantizar la salud de la población y la conservación del ambiente.
- Incremento de las enfermedades gastrointestinales de origen hídrico.
- Ausencia de políticas financieras, insuficiencia de recursos, deficiente sistema comercial, tarifas inadecuadas y baja disposición al pago por parte de los usuarios.
- No existe una política que promueva la participación privada y tampoco el sector privado nacional ha mostrado interés en intervenir en la administración de los servicios.
Durante el proceso de reforma se han adelantado o están en proceso de realización una serie de acciones, las cuales representan hechos positivos de la gestión. Se refieren aquí las más relevantes, es decir, aquellas cuya aplicación e contibuirá a la solución de varios puntos críticos. Entre ellas se encuentran:
La reciente creación, mediante Decreto de la Presidencia de la República, de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector.
Las propuestas y anteproyectos de leyes sobre los dervicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento, en análisis por especialistas, los cuales, una vez aprobados por HIDROVEN, serán llevados a la consideración de la citada Comisión para su posterior presentación al Congreso de la República.
La aplicación del enfoque sobre el Mercado Social como un nuevo estilo de gestión de los servicios.
Los avances en la formulación de los planes estratégicos de las Empresas Hidrológicas, así como el Sistema de Planificación Estratégica y el Plan Trienal del Área Comercial.
La Metodología para la formulación del programa de control del ANC formulada por HIDROVEN, y los programas piloto desarrollados por las EHRs.
La formulación y puesta en vigencia del Plan Estratégico de Comunicación Social y el Plan Rector de la Cultura del Agua.
La Metodología para la formulación de Programas de Participación Comunitaria creada y validada por HIDROVEN, y los Proyectos piloto existentes en las EHRs.
Los recursos considerados en el componente institucional de los proyectos Aguas de Monagas e HIDROLARA, en ejecución con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para Progamas de Asistencia Técnica y fortalecimiento institucional, incluída la creación de una agencia reguladora.
Los contratos de delegación o concesión de los servicios por parte de los municipios a los entes prestadores, los cuales permiten establecer mecanismos regulatorios y de control, de acuerdo con la Ley Orgánica del Régimen Municipal.
La aprobación del Decreto 1400 de Julio de 1996, mediante el cual se establece el cobro del agua a sus diferentes usuarios y además ordena que los fondos que se recauden por este concepto se destinen a la recuperación de las cuencas hidrográficas.
En el Capítulo 5, Acciones Prioritarias para Dinamizar la Reforma del Sector se destacan aquellas que deben ser acometidas de inmediato, indispensables para romper la inercia y agilizar la reforma, además de otras, no menos importantes, cuyo cumplimiento puede alcanzarse en el mediano plazo.
Entre las acciones inmediatas se incluyen las que inciden en todo el proceso de reforma, como la instalación y puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector, las destinadas a facilitar la descentralización, como la formulación del correspondiente Plan Estratégico y la designación de los equipos facilitadores del proceso, y las que forman parte de los programas de desarrollo institucional. Además se recomienda una relación de las acciones que propiciarán la participación privada y comunitaria en la gestión de los servicios.
Como parte de las prioridades financieras, además de la utilización de recursos fiscales, se recomienda una estrategia de financiamiento a mediano y largo plazo que incluye la formulación de un proyecto sectorial para su presentación a la banca multilateral y la realización de los estudios para la creación y puesta en vigencia de un fondo de cofinanciación, el cual proveerá los recursos financieros necesarios para preinversión, investigación, inversión física e institucional del Sector.
Como parte de las acciones válidas para el mediano plazo resaltan las siguientes:
- Formular y aplicar el Plan de Modernización del Sector.
- Aplicar la propuesta de estructura institucional del Sector incluída en este Análisis
- Continuar la ejecución de los proyectos de fortalecimiento institucional,
- Continuar la ejecución y control del Programa de Descentralización
y la promoción de la participación privada y comunitaria
en los servicios.
- Continuar los estudios y acciones que conduzcan a la aprobación de
la Ley Orgánica sobre los Servicios de Agua Potable y
Saneamiento.
- Concluir, aprobar y poner en vigencia la Ley de Regulación del Sector.
- Crear el ente regulador de los servicios
- Reglamentar la Ley Orgánica del Régimen Municipal en aspectos que atañen a la gestión de los servicios.
- Consolidar el funcionamiento del fondo de cofinanciación.
- Continuar el programa de rehabilitación de la infraestructura
física de los sistemas de abastecimiento y cloacas, junto con el
Programa Control del ANC.
- Continuar el programa de mejoramiento de la gestión comercial.
- Definir y ejecutar planes de ampliación de cobertura, sólo en
aquellos casos donde se demuestre la imposibilidad de dar
respuesta a la demanda de servicios mediante una adecuada gestión de la oferta
disponible de agua.
En el Capítulo 6 se presentan veintidos Perfiles de Proyecto, dirigidos a solucionar los puntos críticos y apoyar la acción, tanto de HIDROVEN como de las empresas operadoras de los servicios, a fin de impulsar las estrategias de modernización, descentralización y participación del sector privado y de la comunidad en los servicios.
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