CEPIS/OPS - RECOLECCIÓN SELECTIVA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS DE LA CIUDAD DE CASCAVEL, PARANÁ, BRASIL

RECOLECCIÓN SELECTIVA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS DE LA CIUDAD DE CASCAVEL, PARANÁ, BRASIL

El manejo de residuos siempre ha sido considerado responsabilidad del gobierno municipal. Si bien en varios municipios los costos de limpieza pública corresponden a casi la mitad de los gastos municipales, los administradores municipales nunca dieron prioridad al manejo de residuos sólidos. Además, existe falta de coordinación institucional, duplicación de actividades y dispersión que dificultan la gestión eficiente de los residuos sólidos.

Para superar esos problemas, se observa que varios países de América Latina han aumentado la participación del sector privado en el manejo de residuos. Sin embargo, todavía existen algunos puntos críticos, como la falta de un modelo aplicable a todos los municipios de la región.

Actualmente, se sabe que el manejo de residuos es un problema complejo cuya solución requiere establecer acuerdos multidisciplinarios y multisectoriales. Existen diversos modelos de gestión de residuos con diferentes grados de participación del sector gubernamental, de empresas formalmente constituidas, de empresas del sector informal, de asociaciones, organizaciones no gubernamentales e, incluso, a través de acciones individuales.

Sin embargo, cabe resaltar que la responsabilidad de gestionar los residuos sólidos seguirá siendo una atribución del poder público debido a las implicancias de esta actividad en la salud pública y el medio ambiente.

Los modelos que se presentan a continuación combinan la participación del sector gubernamental y del sector privado en la gestión de los residuos sólidos.

En este sistema, las operaciones están bajo la responsabilidad del gobierno municipal, que emplea equipos y personal propio. En las ciudades pequeñas, esta estructura se ha utilizado sin mayores dificultades. Sin embargo, en los municipios más grandes, los procedimientos del servicio público, tales como la administración de personal y la compra de equipo, restringen la eficiencia en el manejo de residuos sólidos.

Al ser un empleador importante de mano de obra no calificada, el municipio puede sufrir presiones por intereses de personal relacionados con el gobierno que impidan el empleo de técnicas modernas de gestión.

El financiamiento en este modelo proviene de los impuestos cobrados a los generadores de residuos o, de forma indirecta, de los impuestos a la propiedad u otros aranceles.

Una forma de superar las dificultades provenientes de las grandes estructuras necesarias para la gestión de residuos en los municipios más grandes es la creación de un organismo con autonomía administrativa y financiera que se encargue de los servicios de limpieza. De esta manera, los servicios se mantienen a cargo de la administración municipal pero se reducen las limitaciones impuestas por la administración directa.

En las entidades gubernamentales se debe eliminar o reducir la burocracia inherente a la administración pública directa. En la mayoría de los casos, la autoridad autónoma es una empresa municipal cuya burocracia es bastante reducida. La entidad municipal también se puede formar con capital privado, pero la mayor parte de este capital estará en manos del gobierno municipal. En este modelo la facturación proviene del cobro directo a los usuarios.

Otra forma de evitar la burocracia existente en las grandes estructuras municipales es contratar empresas privadas para que realicen los servicios de recolección, transporte y limpieza pública.

En ese caso, los gobiernos contratan empresas privadas mediante el proceso de licitación, como ocurre para la ejecución de obras públicas y el municipio les paga en intervalos regulares según los criterios de evaluación del servicio prestado.

Una variante de este modelo es aquella en la cual la empresa contratada se vale de bienes pertenecientes al gobierno. En ese caso, la empresa contratada paga por el uso de esos bienes o el municipio descuenta ese valor del monto que le debe pagar.

En el modelo de concesión privada o franquicia, la empresa se responsabiliza por la gestión de los residuos y cobra directamente a los vecinos o a los demás generadores de residuos. Por lo general, la prestación de servicios está a cargo de una empresa específica y se limita a un área determinada.

Esta modalidad se utiliza para otro tipo de servicios, como el transporte público, el suministro de energía eléctrica y el mantenimiento de calles.

La función del gobierno en este modelo es definir el área de actuación, el período de concesión, la estructura de la tasa y la evaluación de la calidad de los servicios. Para ese fin, el gobierno deberá contar con la estructura técnica y administrativa requerida para controlar y monitorear el servicio prestado.

En este tipo de procedimiento, la empresa privada tiene más responsabilidad y depende menos del capital público y, en consecuencia, está menos sujeta a interferencias políticas.

Uno de los problemas de más difícil solución en el manejo de residuos sólidos en los países latinoamericanos es la atención de áreas desorganizadas y poco accesibles. Esta situación dificulta la recolección de residuos; la única posibilidad de ponerla en práctica es asumir el intenso trabajo de transportar los residuos manualmente hacia un lugar más accesible para los camiones recolectores.

Para realizar ese trabajo, las organizaciones cuentan con equipos y métodos no convencionales que actúan en lugares de superficie irregular como pendientes o áreas invadidas. El gobierno municipal puede o no apoyar esa tarea a través del financiamiento o de subsidios.

Las organizaciones se pueden establecer como microempresas o cooperativas, con tecnología apropiada y trabajadores que habiten en la región de cobertura. En este modelo, los gastos son cubiertos por el gobierno o por la misma comunidad.

En este modelo, el proveedor de los servicios de manejo de residuos sólidos realiza el contrato de recolección directa y libremente con los generadores de dichos residuos. La prestación está a cargo de varios proveedores, con libertad de actuación en diferentes áreas y con precios definidos por el mercado.

En este escenario, el gobierno municipal no interfiere en la definición de patrones de calidad, área de actuación ni precios. Se limita a establecer reglas sanitarias y verificar su cumplimiento. En algunos casos, emite la autorización para la operación de las empresas.

Por lo general, este modelo se emplea en la gestión de residuos industriales y de grandes cantidades de residuos comerciales provenientes de hoteles, supermercados y centros comerciales. Los mayores problemas que plantea este modelo se relacionan con el hecho de que en la disposición final se incumplen los patrones de salubridad ambiental a fin de reducir costos y ofrecer precios más competitivos y atractivos.

En la práctica, los sistemas institucionales de manejo de residuos sólidos en las ciudades de América Latina no se adhieren estrictamente a los conceptos presentados sino que aplican una combinación en la que predomina la acción del gobierno. Al aplicar modelos híbridos, se pretende obtener las ventajas que ofrecen las diferentes opciones.

Fuente: Roger Pfammatter y Roland Schertenleib. Non governmental refuse collection systems.

Si bien las administraciones urbanas de países pequeños y medianos en desarrollo admiten la importancia de la recolección y de la disposición adecuada de los residuos, está más allá de sus recursos el manejo del aumento de los desperdicios sólidos generados por el rápido desarrollo de las ciudades. Así, uno de los problemas más importantes de esa área es la cobertura inadecuada de la recolección de residuos (Schertenleib y Meyer, 1992).

Los problemas se acentúan en la periferia, donde se dificulta el acceso de los camiones para atender a la población de menores ingresos. Además, esos sectores también disponen de menos recursos para costear el servicio convencional de puerta en puerta. Esa situación no solo perjudica la calidad de vida de las comunidades pobres en el largo plazo, sino que también causa impactos negativos en la economía nacional, lo que afecta el bienestar de toda la población urbana.

Un mecanismo para mejorar la situación de la población no atendida es hacer que ésta asuma, junto con los municipios, las responsabilidades relacionadas con el manejo de residuos y construir un sistema de recolección apropiado para cada tipo de economía.

Esto se puede lograr de dos maneras diferentes: a) la misma comunidad paga a recolectores particulares residentes en ella para que transporten los residuos hacia puntos de recolección; b) las familias realizan esa parte del trabajo. Este concepto de recolección selectiva primaria ya ha sido aplicado y operado en diferentes ciudades de Asia, África y América Latina:

La figura 17 muestra las principales opciones de recolección y disposición primarias.

Almacenamiento domiciliario	-->	Recolección primaria	-->	Almacenamiento temporal y recolección secundaria

1) Depósito comunitario o "bring-system".
1.a) Segregación como un punto de recolección móvil.
2) Recolección de puerta en puerta con carretillas de tracción humana o animal.
3) Recolección en las casas con camiones.

El "bring-system" es el sistema más barato en términos de inversión inicial. Sin embargo, requiere una gran participación y creación de conciencia entre la población. Además, si bien el sistema de recolección con camiones es más eficiente, sólo se puede usar en vías de fácil acceso. Entre los casos evaluados, la opción más común y prometedora es la recolección de puerta en puerta realizada con carretillas de tracción humana o animal. El servicio domiciliario de puerta en puerta sirve para impedir que las personas dispongan la basura en otros lugares.

La recolección a través de vehículos de tracción humana también es adecuada para las condiciones predominantes en la periferia: calles estrechas, patrones inadecuados y bajos salarios.

Las carretillas operadas manualmente son de bajo costo, diseño simple y se pueden fabricar y mantener localmente, lo que cumple todos los requisitos importantes para el mantenimiento de la tecnología.

El diseño de las carretillas debe permitir un manejo fácil. El volumen de estas no debe exceder 1,5 m³ y deben ser operadas por dos personas. Se debe evitar la descarga de los residuos en los rellenos durante su transferencia a contenedores o vehículos grandes de transporte ya que esto ocasiona desorden, cansancio y una exposición innecesaria de los operadores, lo que implica riesgos para la salud.

El problema es menos serio cuando las familias están acostumbradas a usar bolsas de plástico para almacenar los residuos. Una solución más económica al problema del manejo es colocar en las carretillas un contenedor (cajón o bolsas grandes) que faciliten su transferencia o descarga.

Para atender alrededor de 200 habitantes se requiere colocar un recolector y el apoyo con el uso de carretilleros. Por lo general, la participación de las familias es tan baja que retarda el logro de una mayor eficiencia.

La productividad de los recolectores está relacionada con la topografía de los lugares e influida por la baja renta obtenida (Hawkins, 1995). Muchas veces, el salario ofrecido es muy bajo y los recolectores asumen su función como una ocupación temporal (ingreso adicional) ya que la mayoría de ellos cambiaría inmediatamente de actividad si tuviera otra opción.

Las recolecciones primarias y secundarias son sistemas complementarios, es decir, no pueden funcionar adecuadamente una sin la otra. Sin embargo, la mayoría de los casos estudiados indican que el contacto entre la recolección primaria (en el nivel de la comunidad) y la recolección secundaria (municipal) es crítico.

Por lo general, cuando se aplica el sistema de recolección secundaria, los residuos no se recogen a tiempo de los lugares de recolección y transferencia. La acumulación de los residuos en esos puntos, desanima a los habitantes y recolectores del sistema primario.

Como es frecuente que haya problemas de contacto en los métodos de recolección elegidos o problemas de transferencia, es probable que el uso de camiones para el transporte en los puntos de transferencia sea la opción menos apropiada.

Los recolectores pierden tiempo mientras esperan a los camiones, lo que los lleva a descargar la basura en otro lugar. Por lo general, se recomienda coordinar las actividades, como la hora de recolección de los contenedores o la fácil desocupación del depósito para lograr el éxito de esos contactos.

Entre los diferentes modelos de organización institucional, destacan dos: la base comunitaria y la microempresa.

El primer modelo incluye un sistema operado y gestionado en la propia comunidad por grupos de diverso tipo, como las experiencias desarrolladas exitosamente por varios años en Indonesia. Existen diversos arreglos posibles según el nivel de participación de la comunidad (Meyer y Schertenleib, 1992). El siguiente mapa organizacional muestra otros esquemas.

El pago de los recolectores está a cargo de la organización comunitaria, que recupera los costos de los servicios a través de un sistema de cobro de tasas (los pagos son recibidos por los mismos recolectores).

Muchas veces, la ayuda financiera y administrativa es suministrada por los líderes formales o informales de la comunidad que trabajan principalmente de manera voluntaria. Para iniciar una determinada alternativa, se solicita el apoyo del municipio, lo que permite acceder a carretillas o a un préstamo.

El modelo de base comunitaria no tiene la colaboración municipal garantizada. Sin embargo, puede ser ventajoso cuando las autoridades no pueden colaborar o no están dispuestas a hacerlo.

El segundo modelo se aproxima al modelo de la microempresa, y actualmente se busca incrementar su aplicación en las ciudades latinoamericanas (Gieseck et al., 1993). La siguiente figura ilustra el sistema:

El gobierno local contrata a una pequeña empresa privada que se encarga de prestar el servicio. El contrato define los servicios y las obligaciones de ambos participantes. Como los recursos operacionales se recuperan a través de los impuestos municipales, el capital invertido se cubre con préstamos.

La asistencia técnica y financiera es suministrada por instituciones financieras y es evaluada por ONG. Como el contacto con el municipio es el elemento clave, el éxito de la implementación depende de la buena relación entre la pequeña empresa privada y la autoridad local.

Si bien ambos modelos están en operación, los estudios indican que la gestión a través del modelo de microempresa es ventajosa, ya que permite suministrar un servicio seguro y eficiente.

Los modelos de base comunitaria, ejecutados sin ninguna publicidad y que han dependido de la asesoria voluntaria externa, han fracasado o están a punto de hacerlo. En cualquier caso, es posible asociar los modelos y contratar microempresas con objetivos afines para fortalecer la organización comunitaria.

Los estudios indican que el sistema no gubernamental de recolección primaria permite aumentar la prestación segura de este servicio en las áreas urbanas de bajos ingresos. El gran potencial de las pequeñas empresas privadas y organizaciones comunitarias facilita a las autoridades públicas el cumplimiento de una parte de sus obligaciones. De cualquier modo, la mayoría de los esquemas están lejos de ser autosuficientes.

Al revisar los sistemas alternativos (SA) surge la siguiente interrogante: ¿por qué se dispone de tan pocos sistemas?. Queda claro que existe un gran número de combinaciones posibles para la ciudad de Cascavel. Los cuatro sistemas alternativos (SA) sugeridos presentan su propio perfil y suponen ventajas y desventajas para la ciudad de Cascavel.

En una de las modalidades la ciudad de Cascavel retiene la autoridad máxima para dirigir y operar el CPTMR y establece un equipo propio para concebir, construir y operar todo el sistema. En comparación con las demás alternativas, este sistema proporcionará a la ciudad mayor control sobre los flujos de reciclaje. Pero no considerará las ventajas provenientes de la participación y experiencia de los recicladores del sector privado. En el extremo opuesto, el mantenimiento y operación del CPTMR podrá estar a cargo de una compañía del sector privado. Entre los dos extremos, una combinación de estructuras institucionales públicas y privadas podrá captar el interés de los empresarios y permitirá formular un amplio programa de operación y promoción.

Los cuatro SA descritos a continuación integran las diferentes alternativas de gestión y operación con las diversas posibilidades externas que la ciudad de Cascavel puede ofrecer para la configuración del sistema de reciclaje.

SA 1: En este sistema habrá uno o dos CPTMR encargados de procesar los materiales reciclables provenientes de fuentes diversas: chatarreros, segregadores, puntos de entrega voluntaria (PEV), recolección de puerta en puerta y organizaciones institucionales. Todo el sistema propuesto en el SA 1 estará bajo la responsabilidad de la ciudad de Cascavel.

SA 2: Este sistema es técnicamente igual al SA 1 con la diferencia de que la ciudad de Cascavel buscará un socio para garantizar la construcción y operación de todos los servicios e instalaciones.

SA 3: En este sistema todas las inversiones estarán cubiertas por los chatarreros locales (encargados de comercializar los residuos). No habrá un CPTMR central para los materiales reciclables de origen domiciliario. Todos los productos recolectados de puerta en puerta, en los puestos de entrega voluntaria (PEV) y por los segregadores serán enviados a los chatarreros.

SA 4: Este SA es una combinación en la cual la ciudad y la FUNDETEC pondrán en funcionamiento los CPTMR y se encargarán temporalmente de la operación, con asesoría técnica y de promoción a través de la consultoría.

En principio, se recomienda el SA 4. Además, se cree que con el liderazgo de la FUNDETEC y sus consultores la ciudad de Cascavel podrá obtener un mejor control económico y ambiental y acercarse al objetivo de recolectar 20% de los materiales reciclables. Actualmente, existen pocas empresas brasileñas con experiencia suficiente para alcanzar esa meta.

La mayor dificultad es lograr que el reciclaje sea un éxito. Existen barreras para el éxito de esta experiencia en Cascavel en relación con los siguientes objetivos:

El desafio se hace aún mayor si se consideran las siguientes barreras existentes:

Todo buen vendedor dirá que, debidamente considerado, un problema es en realidad una oportunidad. Así, es posible tomar algunas de las barreras como oportunidades para el reciclaje en Cascavel. Por ejemplo:

Las diferentes tecnologías aplicadas en el campo de la gestión de residuos sólidos urbanos se juzgan a partir de su relativo éxito o fracaso a través de diversos patrones. Si el único relleno sanitario existente en la ciudad de Cascavel se cerrara por alguna infracción, debería haber instalaciones sustitutas para la disposición, no necesariamente baratas, que consideren la viabilidad y el valor de la operación. No se debe abandonar la construcción de una unidad de aprovechamiento de residuos y energía o compostaje con una gran inversión de capital debido a experiencias difíciles durante las pruebas iniciales o porque los ingresos por la disposición no coincidan con las proyecciones originales.

Tampoco se espera que las unidades de rellenos sanitarios, residuos, energía o compostaje sean rentables.

Por lo general, el reciclaje se juzga como lucrativo o no lucrativo. Sin embargo, varias unidades operativas de reciclaje se han cerrado o paralizado por razones que no serían válidas para cerrar otro tipo de unidades de operación de residuos. Esa discriminación y esos patrones irracionales se debieron a que en dichas experiencias el reciclaje funcionó como parte integrante de un sistema de gestión de residuos. El sistema de reciclaje de Cascavel no será lucrativo. Tendrá una tasa de disposición como cualquier otro elemento del sistema de gestión de residuos. Además, el desempeño del sistema de reciclaje de Cascavel deberá ser asesorado y contabilizado, al igual que otros elementos del sistema, que serán continuamente investigados por la FUNDETEC de acuerdo con el desarrollo tecnológico propuesto. El diseño final del programa de reciclaje de Cascavel deberá establecer patrones de operación para medir el desempeño, tales como:

Muchas de las barreras tecnológicas mencionadas, que impiden el desarrollo del reciclaje de los residuos, están íntimamente relacionadas con otras, como los costos y los incentivos. En la ciudad de Cascavel, se debe dar prioridad a la necesidad de desarrollar una actividad tecnológica eficiente en los sistemas de reciclaje. Se deberá definir el mecanismo de decisión para implementar o adoptar tecnologías que generarán avances y que se podrán obtener sin una documentación completa de la comercialización. Este mecanismo deberá contemplar y medir el riesgo creciente, así como recompensar las inversiones efectuadas en los diferentes elementos del sistema.

La barrera económica más común para implementar un plan maestro de reciclaje no se aplica en la ciudad de Cascavel. Los costos de capital, periodo potencial de retorno, costos de operación y mantenimiento, así como la cantidad insuficiente de residuos, son los mayores obstáculos para este tipo de programas. La ciudad de Cascavel funciona en un escenario económico dirigido al reciclaje.

El contar con el espacio del relleno sanitario es una ventaja en términos de viavilidad y costos. El beneficio más simple del sistema de reciclaje para la ciudad de Cascavel será no usar los volúmenes necesarios de enterramiento de residuos en el relleno sanitario, tanto en la actualidad como en el futuro. Una vez que se agote el espacio ocupado en el relleno sanitario actual o en el que aún no está construido, el costo de su reposición será exponencialmente mayor.

Las complicaciones serán cada vez mayores y más costosas. Por esta razón, las macroescalas económicas son simples. Los aspectos económicos de los rellenos sanitarios y sus costos ambientales son los factores de los cuales surge la viabilidad del reciclaje.

Por lo general, uno de los requisitos del control es que los residuos sólidos urbanos de una determinada área geográfica sean transportados y dispuestos en una localidad particular, especificada por la entidad pública responsable.

El control legislativo es el resultado directo que la ciudad obtiene de la legislación y del establecimiento de reglamentos y códigos locales que determinan la disposición de los materiales reciclables.

La necesidad de un código de reciclaje se hace cada vez más evidente porque se requiere prever instalaciones de reciclaje ambiental económicamente satisfactorias.

Los programas aceptables desde el punto de vista ambiental son difíciles de desarrollar. Sin embargo, la mayor parte de las municipalidades que han establecido esos programas, los consideran necesarios para obtener una participación comunitaria proporcional al tamaño y costo de los proyectos.

Al igual que el control ambiental del relleno sanitario, un sistema de reciclaje integrado a un plan satisfactorio desde el punto de vista ambiental será costoso. La ciudad de Cascavel deberá desarrollar un código para el reciclaje a fin de mantener el costo operacional y de capital del sistema. La pérdida de la recaudación debido a la segregación de materiales valiosos como el aluminio, plástico y periódicos, y la falta de participación de los habitantes de la ciudad serían factores críticos para el éxito del programa. El reciclaje es un negocio basado en el volumen. Es crucial tener un suministro continuo y seguro de materiales.

Se deberá motivar a los habitantes e instituciones de la ciudad de Cascavel para que reciclen los 10 materiales seleccionados (papel periódico, cartón, papel mixto, plásticos: polietileno de alta densidad, polietileno teraftalato y película lechosa, metal, aluminio, fierro, Tetra-Pak y vidrio). El código para el reciclaje deberá definir y describir qué materiales se pueden considerar reciclables y cómo las personas deben manejarlos.