El Estado peruano ejerce supervisión de servicios públicos a través de cuatro organismos reguladores especializados, cada uno con autonomía funcional, técnica, administrativa y financiera según la Ley Marco (Ley 27332):
- Osinergmin: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (electricidad y gas)
- Sunass: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (agua potable y alcantarillado)
- Osiptel: Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (servicios de telecomunicaciones e internet)
- Ositran: Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público
Estos organismos se financian mediante aportes del sector regulado (hasta 1% de ingresos facturados) y tienen funciones de supervisión, fijación de tarifas, regulación económica, determinación de estándares de calidad, y resolución de reclamos de usuarios.
Funciones de Supervisión y Fiscalización
Osinergmin en electricidad
Osinergmin fiscaliza 25 empresas distribuidoras de electricidad que atienden a 7.7 millones de usuarios. Sus funciones incluyen:
- Verificación de calidad de facturación y precisión de medidores
- Inspección de seguridad eléctrica en zonas de alta afluencia pública (ZAAP)
- Supervisión de cumplimiento de interrupciones programadas
- Monitoreo de continuidad de suministro
- Gestión ambiental de operadores
- Aplicación de sanciones administrativas por incumplimientos
Sunass en agua potable
Sunass supervisa 50 empresas prestadoras de agua potable y alcantarillado. Entre sus funciones están:
- Fijación de tarifas equitativas
- Evaluación comparativa del desempeño de proveedores
- Supervisión de gobierno corporativo de empresas
- Resolución de reclamos de usuarios
- Aplicación de sanciones
Osiptel en telecomunicaciones
Osiptel supervisa operadores móviles y de internet fijo, regulando:
- Calidad de servicio y velocidades mínimas
- Protección del consumidor telecomunicaciones
- Resolución de reclamos
- Competencia en el mercado
Evaluación Crítica: ¿Se Cumple la Supervisión Realmente?
Logros documentados
Existen evidencias de acción regulatoria:
- En 2023, Sunass impuso 244 sanciones a 42 de 50 empresas de agua (84% de proveedores fueron sancionados), totalizando S/ 13.3 millones en multas. Removió de sus cargos a tres gerentes generales por incumplimiento de requisitos.
- Osinergmin supervisa muestralmente zonas de riesgo eléctrico y aplica sanciones por deficiencias no subsanadas
- Los organismos cuentan con procedimientos formales de reclamos de usuarios con plazos definidos
Deficiencias estructurales críticas
Sin embargo, la supervisión enfrenta limitaciones severas:
1. Falta de Autonomía Independiente
El mayor problema es que los reguladores carecen de verdadera independencia del Poder Ejecutivo, vulnerabilidad institucional que ha sido documentada recientemente:
- En diciembre de 2024, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) aprobó un decreto supremo permitiendo designar sin concurso público a miembros de consejos directivos de los cuatro reguladores. Esto viola la Ley Marco que establece designaciones mediante concursos públicos meritocráticos.
- Especialistas de la OCDE advierten que estas modificaciones “podrían reducir su independencia”
- Solo 5 días después del decreto, la PCM designó a un nuevo presidente de Osiptel sin que terminara su predecesor
2. Consejos Directivos Incompletos
Problema crítico documentado en reportes de 2024: la falta de designación de miembros de consejos directivos impide toma de decisiones estratégicas:
- Ositran operaba con solo UN miembro desde julio 2024, imposibilitando quórum de 5 miembros requerido para decisiones
- Pese a que concursos concluyeron exitosamente en febrero 2024, la PCM no emitía las Resoluciones Supremas de designación
- Retrasos de hasta 10 meses en nombramientos paralizan capacidad de los reguladores para cumplir funciones críticas
Esta debilidad impacta directamente: sin directorios completos, no hay debate técnico adecuado sobre decisiones de políticas tarifarias, sanciones a operadores, o estándares de calidad.
3. Limitaciones en Ejecución de Resoluciones
Aunque los reguladores emiten resoluciones de reclamos que son teóricamente “ejecutorias”, enfrentan desafío crítico: cuando empresas concesionarias se niegan a cumplir, los reguladores tienen facultades limitadas para ejecutar forzosamente:
- Las resoluciones de Osinergmin en segunda instancia son vinculantes, pero cuando empresas se rehúsan a acatarlas, el regulador debe recurrir a autotutela (ejecución forzosa) mediante medios limitados
- No existe mecanismo administrativo directo que obligue inmediatamente a empresa a cumplir resolución de regulador favoreciendo a usuario; debe iniciarse procedimiento lento de ejecución
- Usuarios que ganan reclamaciones deben frecuentemente acudir a tribunales para garantizar cumplimiento efectivo
Esto es particularmente problemático considerando que, según estudio académico reciente, el procedimiento de reclamos tiene “tutela administrativa sin ejecución”, vulnerando derechos de usuarios.
4. Capacidad Financiera Limitada
Aunque formalmente se financian por aportes del sector (hasta 1% de ingresos facturados), los reguladores enfrentan:
- Negociaciones presupuestales anuales que pueden afectar su independencia
- La OCDE recomienda financiamiento de naturaleza mixta con asignación mínima de 3 años para evitar influencia indebida
- Recursos insuficientes para fiscalización exhaustiva de todos los operadores
5. Deficiencias en Alcance de Fiscalización
Agua potable: Sunass impone sanciones, pero usuarios siguen reportando cortes injustificados reiterados. El regulador realiza fiscalización muestral que no cubre universalmente.
Electricidad: Osinergmin supervisa muestralmente, lo que significa numerosos incumplimientos pueden pasar desapercibidos. Defensa de la Población reportó en 2021 que empresas eléctricas realizaron cortes masivos incumpliendo disposiciones de Osinergmin de suspender cortes por deuda durante emergencia.
Telecomunicaciones: Osiptel fiscaliza calidad de servicio, pero deficiencias en conectividad rural persisten sin sanciones efectivas—como documentado en consulta anterior, 96 de cada 100 centros poblados rurales carecen de cobertura de internet fijo.
6. Inefectividad en Protección del Consumidor
Aunque reguladores tienen función de resolver reclamos, procedimiento presenta limitaciones:
- Configuración trilateral: empresa concesionaria resuelve reclamo en primera instancia, creando conflicto de intereses evidente—la misma empresa que causó problema decide si resarcir
- Aunque usuarios pueden apelar a regulador (segunda instancia), ejecución de resoluciones favorables enfrenta obstáculos
- Plazos administrativos para resolver reclamos (3-30 días según tipo) son cortos comparado con complejidad de casos
Problemas específicos documentados:
- Usuarios reportan empresas exigiendo pago antes de aceptar reclamo, violando norma que reclamo es gratuito
- Empresas aplican cortes durante procesos de reclamo en algunos casos, violando protecciones
Amenaza de Fusión: Profundización de Crisis Regulatoria
Agravando la situación, el gobierno propuso en 2024 fusionar los cuatro organismos en un “regulador multisectorial” bajo la PCM. Consecuencias identificadas:
- Pérdida de especialización sectorial crítica para regular mercados tan distintos (energía, agua, telecomunicaciones, transporte)
- Reducción estimada en eficiencia regulatoria superior a 30% de costos combinados
- Concentración de poder en Ejecutivo, vulnerando recomendaciones OCDE para accesión de Perú
- Cuatro organismos reguladores conjuntamente advirtieron que fusión es “grave riesgo” para regulación efectiva
Recomendaciones Internacionales Incumplidas
La OCDE ha emitido recomendaciones específicas para Perú sobre fortalecimiento regulatorio que permanecen mayormente incumplidas:
- Mantener autonomía, independencia y especialización de reguladores
- Mejorar mecanismos de designación mediante concursos públicos meritocráticos
- Establecer financiamiento multianual para evitar presión política anual
- Fortalecer ejecutoriedad de resoluciones de reguladores
- Implementar sistemas de rendición de cuentas efectivos
Causas Raíz de las Deficiencias
Debilidad institucional sistémica
El problema radica en que, aunque formalmente tienen autonomía, la práctica política ha demostrado que:
- Poder Ejecutivo retiene capacidad de designar y remover dirigentes sin concurso público
- Reorganizaciones institucionales pueden ocurrir mediante decretos supremos sin debate legislativo
- Consejos directivos son nombrados por gobierno, no por instituciones independientes con representación democrática
Presiones políticas y clientelismo
Historia reciente muestra tentaciones de gobiernos de debilitar reguladores:
- Propuestas de fusión sin sustento técnico pero con clara intención de centralizar poder
- Cambios rápidos de directivos sin proceso meritocráticos
- Vinculación entre retrasos en designaciones y presiones políticas no documentadas oficialmente pero sospechadas
Perspectivas de Mejora
Para que supervisión sea efectiva, Perú requiere:
- Constitucionalización de autonomía regulatoria: elevar garantías de independencia de reguladores a nivel constitucional
- Designaciones meritocráticas vinculantes: concursos públicos con resultados que obliguen al Ejecutivo
- Financiamiento multianual garantizado: presupuestos de 3+ años sin negociación anual
- Ejecutoriedad reforzada de resoluciones: mecanismos que permitan reguladores ejecutar directamente incumplimientos, sin depender de Poder Judicial
- Rendición de cuentas transparente: publicación periódica de indicadores de desempeño supervisorio
- Rechazo a fusiones sin sustento: mantener especialización sectorial reconocida internacionalmente como crítica
La supervisión estatal existe formalmente, pero enfrenta deficiencias estructurales que erosionan su efectividad. Aunque reguladores Osinergmin, Sunass y Osiptel tienen potestades legales para supervisar, fiscalizar y sancionar, su independencia es frágil, sus directorios han estado incompletos paralizando decisiones críticas, la ejecución de resoluciones favoreciendo usuarios enfrenta obstáculos, y presiones políticas amenazan con concentrar aún más poder debilitando especialización sectorial.
El resultado es un régimen de supervisión que funciona parcialmente: impone multas, pero empresas persisten en incumplimientos; resuelve reclamos, pero usuarios frecuentemente no logran cumplimiento forzoso; intenta estándares de calidad, pero cobertura es muestral. Para que la supervisión sea efectivamente “real”, requiere fortalecer independencia institucional, completar estructuras de gobierno, mejorar ejecutoriedad de resoluciones, y resistir presiones de concentración de poder que vulnerarían el sistema regulatorio que protege derechos de consumidores peruanos.